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卫生部


卫生部关于做好卫生监督协管服务工作的指导意见

卫监督发〔2011〕82号


各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：

为深入贯彻《国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排的通知》（国办发〔2011〕8号）的精神，进一步落实卫生部、财政部《关于做好2011年基本公共卫生服务项目工作的通知》（卫妇社发〔2011〕37号）的要求，努力实现基本公共卫生服务均等化的目标，有效维护广大人民群众的健康权益，现就开展卫生监督协管服务工作提出以下意见。

一、 充分认识开展卫生监督协管服务的重要意义

卫生监督协管服务作为国家基本公共卫生服务项目，是贯彻落实医药卫生体制改革“保基本、强基层、建机制”的重要内容，是实施基本公共卫生服务逐步均等化的重要举措，是国家关爱民生、彰显政府责任的重要体现。

各地要高度重视，紧紧围绕群众关心、反映强烈的食品安全、职业病危害、饮用水卫生安全等突出问题，借助开展卫生监督协管服务的契机，利用现有卫生资源，充分发挥社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构（以下简称基层医疗卫生机构）公共卫生职能作用，通过深入推进项目实施，使广大人民群众真正感受到卫生监督协管服务，享受到医药卫生体制改革的成果。

二、 进一步明确卫生监督协管服务的主要任务和目标

卫生监督协管服务是政府免费提供的公共卫生产品，主要任务是由各城乡基层医疗卫生机构协助基层卫生监督机构开展食品安全、职业卫生、饮用水卫生、学校卫生、非法行医和非法采供血等方面的巡查、信息收集、信息报告并协助调查。目标是在基层医疗卫生机构开展卫生监督协管服务，充分利用三级公共卫生网络和基层医疗卫生机构的前哨作用，解决基层卫生监督相对薄弱的问题，从而进一步建成横向到边、纵向到底，覆盖城乡的卫生监督网络体系，及时发现违反卫生法律法规的行为，保障广大群众公共卫生安全。同时，通过对广大居民的宣传、教育，不断提高城乡基层群众健康知识和卫生法律政策的知晓率，提升人民群众食品安全风险和疾病防控意识，切实为广大群众提供卫生健康保障。

三、 逐步建立和完善卫生监督协管服务的工作机制

（一）各省级卫生行政部门要按照《卫生部关于印发国家基本公共卫生服务规范（2011版）的通知》（卫妇社发〔2011〕38号）（以下简称《服务规范》）的要求，制订本辖区卫生监督协管服务的实施规范和培训计划，尽快建立健全卫生监督协管服务工作制度和管理规定。

（二）县级以上卫生行政部门要建立健全卫生监督协管服务工作机制，加强协调，强化人员培训，组织卫生监督机构指导基层医疗卫生机构为辖区居民提供卫生监督协管服务，并加强对实施情况的指导与考核。县（区）卫生监督机构可采用在乡镇、社区设置派出机构或派出人员等多种方式，加强对基层医疗卫生机构的指导、培训并参与考核评估。

（三）基层医疗卫生机构要落实卫生监督协管服务的各项制度，明确责任分工，指定专职或兼职的卫生监督协管人员负责按照国家法律法规及相应的工作规范开展卫生监督协管服务，及时做好信息收集、信息报告等工作。

暂时不具备条件在基层医疗卫生机构开展卫生监督协管服务的地区，可由卫生监督机构聘用符合任职条件的人员或在街道、乡镇、社区中设置相应的人员承担相应职能。

四、加强对卫生监督协管服务的组织领导

（一）各省级卫生行政部门要加强统一领导，结合《服务规范》要求认真落实有关工作，并把卫生监督协管服务纳入本地区重点卫生工作年度目标考核内容，加强对项目的规划、管理和考核。各省（区、市）在2011年年底前至少要选择10-20个县（区）作为试点地区，积极推进项目；到2012年底前至少50%以上的辖区要开展卫生监督协管服务；到2013年底前至少80%以上的辖区要开展卫生监督协管服务。已经探索开展卫生监督协管服务的省份要对前期工作情况进行总结，深入分析当前存在的问题，不断拓展项目服务内容，创新管理机制，完善各项工作制度，继续推进卫生监督协管服务。

（二）积极探索卫生监督协管人员的聘用与管理。卫生监督协管人员任职条件应当符合工作规范要求。每个社区、乡镇应当设置至少2名卫生监督协管服务人员岗位。有条件的地区要积极探索建立专职的卫生监督协管员制度，设立专职卫生监督协管员岗位，并纳入编制规划。卫生监督协管员经县级以上卫生行政部门培训与考核合格后发放《卫生监督协管员聘任证》，并可配备卫生监督协管工作服，统一着装上岗。

（三）加强卫生监督协管服务的经费保障和管理工作。卫生监督协管服务是一项新工作，涉及面广，各地应当积极协调财政部门，落实配套资金，结合现有条件为基层医疗卫生机构提供办公场所、交通工具及必需的设备等。各地应当按照财政部、卫生部《关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》（财社〔2010〕311号）的有关规定，采取预拨加结算相结合的方式并根据绩效考核结果拨付补助资金，加强资金管理，保证卫生监督协管服务工作的正常开展。

（四）加强宣传教育与信息收集工作。各地要通过广播、电视、发放宣传材料、制作板报墙报等多种形式进行积极宣传，并通过开展“为民服务创先争优”等活动形式表彰优秀典型。要按照医改进展监测和医改信息报送工作的有关要求，指导基层医疗卫生机构做好卫生监督协管服务信息的收集、核实和上报等工作，并及时挖掘、总结和推广卫生监督协管服务项目实施过程中好的做法和经验。
请各省级卫生行政部门于2011年12月20日前将本辖区卫生监督协管服务项目推进情况（包括项目地区数量、名单、管理制度建立情况、项目领导小组成立情况以及项目联系人、联系方式等）报我部监督局。


二〇一一年十一月二日





信用卡诈骗罪之“信用卡”的涵义
彭德才

一、金融术语意义上的信用卡
我国金融术语意义上的信用卡的涵义有一个发展变化的过程。早在１９９２年１２月２９日中国人民银行便发布了《信用卡业务管理暂行办法》，但这暂行办法并未就信用卡的具体含义进行界定，只是简单地规定了信用卡业务的基本涵义。１９９６年４月１日中国人民银行又发布了《信用卡业务管理办法》，该《信用卡业务管理办法》则对信用卡的具体含义进行了明确规定，该法律文件第三条规定：“本办法所称信用卡，是指中华人民共和国境内各商业银行（含外资银行、中外合资银行，以下简称商业银行）向个人和单位发行的信用支付工具。信用卡具有转帐结算、存取现金、消费信用等功能。”此种信用卡的定义为广义上的信用卡，相当于今天所说的银行卡，包括借记卡在内。随着金融业的发展，银行卡、信用卡、借记卡这三个概念也逐渐被使用。１９９９年１月２７日中国人民银行又颁布《银行卡业务管理办法》，至此信用卡的涵义发生变化，按照该文件的规定，银行卡包括信用卡和借记卡。借记卡不再属于信用卡，信用卡不再等同于广义的银行卡。信用卡与借记卡的主要区别是，信用卡可以在信用额度内透支，借记卡不具有透支功能，借记卡成了与信用卡相并列的概念。可见，金融术语中信用卡的概念经历了一个从广义到狭义的过程，现在金融术语上的信用卡是狭义上的概念。
《银行卡业务管理办法》将信用卡分为贷记卡与准贷记卡，贷记卡是指发卡银行给予持卡人一定的信用额度，持卡人可在信用额度内先消费、后还款的信用卡。准贷记卡是指持卡人须先按发卡银行要求交存一定金额的备用金，当备用金帐户余额不足支付时，可在发卡银行规定的信用额度内透支的信用卡。不同的发卡银行在各自制定的信用卡章程里也对信用卡做不同的分类。《中国银行信用卡章程》规定，中国银行长城人民币信用卡（以下简称长城卡）是中国银行向个人和单位发行的金融支付工具，是持卡人按要求交存一定金额的备用金，当备用金余额不足支付时，可在发卡银行核定的信用额度内透支的准贷记卡。长城卡按信用等级分为金卡和普通卡，按使用对象分为单位卡和个人卡，个人卡可分为主卡和附属卡，主持卡人可为其配偶及年满１８周岁的直系亲属申领不超过两张的附属卡，附属卡所有交易款项均计入主卡帐户，附属卡亦可应其主持卡人要求而注销。《中国工商银行“牡丹”信用卡章程》规定，牡丹卡分为金卡（单位卡）和银卡（个人卡）两种。《中信实业银行中信信用卡章程》规定，按使用对象分为单位卡和个人卡；按信誉等级分为金卡和普通卡；按结算币种分为人民币卡和外币卡；按卡片影印内容分为彩照卡和非彩照卡。
根据《银行卡业务管理办法》，借记卡又可细分为转帐卡、专用卡、储值卡。转帐卡是实时扣帐的借记卡，具有转帐结算、存取现金和消费功能。专用卡是具有专门用途（专门用途是指在百货、餐饮、饭店、娱乐行业以外的用途）、在特定区域使用的借记卡，具有转帐结算、存取现金功能。储值卡是发卡银行根据持卡人要求将其资金转至卡内储存，交易时直接从卡内扣款的预付钱包式借记卡。

二、在刑法意义上的信用卡
随着商业银行和其他金融机构业务的发展，信用卡内涵的变化对刑事司法产生严重的影响，关键的一点是：对使用借记卡进行的诈骗行为如何认定。
司法实践中对用借记卡进行的诈骗行为如何适用法律出现了不同的认识，有的案件按照信用卡诈骗罪处理，有的按金融凭证诈骗罪论处，例如，２００１年１１月，王其道等伪造借记卡并使用，截止到案发，共提款人民币１００余万元，南京市中级人民法院经审理认为，被告人王其道等以非法占有为目的，使用伪造的银行借记卡，骗取银行钱款，其行为被认定为构成金融凭证诈骗罪 ；有的按普通诈骗罪论处，例如，２００３年３月黄飞冒用他人丢失的借记卡取款，北京市朝阳区人民法院认为，被告人黄飞以非法占有为目的，用隐瞒真相的欺骗手段占有他人财物，且数额较大，信用卡与借记卡已被区分为两种不同的银行卡，信用卡具有透支功能，借记卡则没有透支功能，与信用卡不同，认定被告人黄飞构成诈骗罪； 有的未作犯罪处理，例如，2002年4月26日，杜某、艾某使用拾得的借记卡和密码取款共计14600元后被抓获，追回被提取的现金14700元并发还失主。公安机关对杜某与艾某刑事拘留后，经检察机关批准实施逮捕，在开庭审理中，被告人的辩护人以两名被告人没有实施假冒合法持卡人或伪造证件等诈骗行为、被告人拾得并用于取款的龙卡为储蓄卡而非信用卡、虽有非法占有的行为和目的但却没有拒不交还的情节等理由作了无罪辩护，法院采纳了其辩护意见，对杜某、艾某判决宣告无罪。
刑事理论界对信用卡诈骗罪之“信用卡”是否包括“借记卡”也存在分歧。
否定论者的主要理由是：第一，信用卡是一种国际范围内被广泛使用的支付手段与结算工具，他有着国际社会普遍认同的基本含义和特征，这就是信用，借记卡没有信用卡的特有功能与特质，因而两者不同。信用卡诈骗罪的客观方面从一开始就包含恶意透支的行为，显然这一规制重点的设置是以信用卡具有透支功能为前提的，不具备透支功能的借记卡是不可能成为本罪对象的；第二，从刑事立法层面，我国信用卡诈骗罪肇始于1995年6月30日全国人大常委会通过的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，而不是以1996年颁布的《信用卡管理办法》为依据，因此不能认为过去的信用卡就是今天的银行卡；第三，否定信用卡对借记卡的包容关系，并不会导致放纵利用借记卡实施犯罪的行为，因为对于使用伪造、作废或者冒用他人借记卡骗取财物数额较大的行为，完全可以以相关的可以相关的诈骗罪定罪处罚，而不至于束手无策。 还有学者进一步认为，刑法对专业领域专有名词的解释应该同该专业领域的法律保持一致，当专业领域法律概念发生变化时，刑法理解应该同步，以新的法律规定为依据。以往银行法律、法规对银行卡通称为信用卡，但是现在银行法律则将银行卡区分为贷记卡和借记卡，认为前者是信用卡，后者不是信用卡。如果刑法固守原有概念，认为所有银行卡都是信用卡，以银行卡为对象的犯罪，不管是贷记卡还是借记卡，都是信用卡犯罪，那么刑法这种认识无疑混淆了信用卡与非信用卡的界限，与专业领域的实际情况严重背离，将使刑法显得荒谬。
肯定论者的理由是：首先，从法秩序一致性角度而言，刑法是行政法、经济法、民商法的保障法，刑法具有第二位属性，在将违反行政法、经济法、民商法的行为直接予以犯罪规定时，刑法使用的概念因来源于这些法律法规，其含义当然应与这些法律法规的概念一致。由于信用卡与借记卡分野于 1999 年的《银行卡业务管理办法》，在此之前，商业银行系统内只有信用卡之称，而无银行卡之谓。故我国现行刑法只能是以1996 年的《信用卡业务管理办法》中所规定的信用卡（即广义的信用卡）为规制对象。因此，刑法修订时立法本意上的信用卡是广义的信用卡，不能因为行政规范中有关名称的变更而改变刑法确定的内容；其次，信用卡的本质特征是一种信用支付工具，透支只是其众多功能中的一种，不能将功能与特征混淆；最后，既然法律上已经明文规定了信用卡诈骗，就应充分有效利用、发挥其应有的功能防止条文的虚设。 也有学者从金融凭证与信用卡的区别来论述借记卡应该归属于信用卡。第一，无论是刑法第一百九十四条第一款明确规定的汇票、本票、支票，还是第二款具体列举的委托收款凭证、汇款凭证、银行存单，都是金融业务的记载凭证。文义性是这些凭证的共同特征，其文义性表现为，这些金融凭证是可视可见的书面文字与数字记录。与文义性密切相关的特征是，汇票、本票、支票具有流通性而且流通性强，委托收款凭证、汇款凭证、银行存单则没有流通性或者流通性弱。借记卡是电子卡形式的信用工具，并非书面文义凭证，本身不具有流通性，不能成为质押、转让的对象，与汇票、本票、支票相比有重大的区别，与委托收款凭证、汇款凭证、银行存单三种凭证相比有较大的差异，离刑法第一百九十四条第二款规定的金融结算凭证的核心含义相对较远。相反，由于借记卡与狭义上的信用卡均属于银行卡业务范围，因而在刑法上与狭义上的信用卡的关系更近，将借记卡继续解释为“信用卡”比解释为“金融凭证”更为适当。第二，从体系解释上看，刑法分则第三章第四节“破坏金融管理秩序罪”中，刑法第一百七十七条则规定了伪造、变造金融票证罪，本罪的行为对象包括四类：一是汇票、本票、支票三种票据，二是银行存单等其他银行结算凭证，三是信用证等，四是信用卡。这说明这些票证的相同性，即均属于金融信用工具。刑法第一百七十八条规定了伪造、变造国家有价证券罪。刑法分则第三章第五节“金融诈骗罪”将上述金融票证诈骗犯罪分列数条加以规定，这就是刑法第一百九十四条第一款票据诈骗罪，第一百九十四条第二款金融凭证诈骗罪，第一百九十五条信用证诈骗罪，第一百九十六条信用卡诈骗罪。与刑法分则第三章第四节相对应，刑法第一百九十七条规定的则是有价证券诈骗罪。在这样的体系安排中，将借记卡解释为信用卡，对于利用借记卡进行诈骗犯罪的，以信用卡诈骗罪论处，而不是以金融凭证诈骗罪追究刑事责任，更为合理，更为妥当。
面对实务界和理论界对此问题的分歧，全国人民代表大会常务委员会于 2004 年 12 月 29 日通过了《关于有关信用卡规定的解释》，规定：“刑法规定的信用卡，是指由商业银行或者其他金融机构发行的具有消费支付、信用贷款、转帐结算、存取现金等全部功能或者部分功能的电子支付卡。”这一立法解释无疑对统一司法具有积极意义。《银行卡业务管理办法》规定本办法所称银行卡，是指由商业银行（含邮政金融机构）向社会发行的具有消费信用、转帐结算、存取现金等全部或部分功能的信用支付工具。从银行卡的定义与刑法对信用卡定义的立法解释来看，刑法意义上的信用卡相当于现在的银行卡，也即相当于金融术语上的广义的信用卡。也即刑法意义上的信用卡包括金融术语意义上的信用卡和借记卡。
如何对借记卡诈骗行为定性，有时对被告人也可谓生死攸关。由于金融凭证诈骗罪的法定最高刑为死刑，信用卡诈骗罪法定最高刑是无期徒刑，所以，将借记卡解释为金融结算凭证，在少数情况下，对于被告人来说，直接涉及到能否适用死刑。笔者认为对借记卡诈骗行为以信用卡诈骗罪处断是合适的。
首先，由于信用卡与借记卡分野于 1999 年的《银行卡业务管理办法》，在此之前，商业银行系统内只有信用卡之称，而无银行卡之谓。故我国现行刑法（1997）只能是以 1996年的《信用卡业务管理办法》中所规定的信用卡（即广义的信用卡）为规制对象。因此，其立法的原意无疑是要将借记卡归入信用卡诈骗罪规制的范围之内。以后虽然银行业务管理活动中对信用卡的含义作了调整，但实际上只是在名称上对信用卡进行了规范，这种行政法规中对定义的变化固然有其管理工作的需要，对于今后我们对刑法规定进行完善和修正有一定的借鉴作用，但是，这种变化不能也不应该成为影响或改变刑法立法原意的理由。
其次，不能以可否透支来作为评判借记卡是否包括在“信用卡诈骗罪”之“信用卡”内的标准。借记卡与贷记卡最主要的区别就是是否具有透支功能，其它功能上并没有实质区别。我们没有必要将利用具有基本相同功能的借记卡或贷记卡进行诈骗的行为分别适用不同刑法条文且用不同的罪名加以惩处。试想当一个人拿着伪造的贷记卡在取款机上取款，而另一个人则拿着伪造的借记卡在取款机上取款，他们实施了同样的行为，给银行管理工作造成了同样的危害，但前者要以信用卡诈骗罪定罪，而后者则以一般诈骗罪定罪，且两者可能因法定刑的不完全相同而受到不同的处罚，这显然不符合刑法的基本原理。而且，从我国刑法关于信用卡诈骗罪的行为方式来看，除了恶意透支以及这次修正案所规定的使用以虚假的身份证明骗领信用卡不能适用借记卡使用的范围，其他如使用伪造的借记卡、使用作废的借记卡、冒用他人借记卡等诈骗行为方式都可能与贷记卡诈骗造成一样的社会危害性。特别是从我国实际来看，人们日常生活中使用最广泛的还是借记卡，由于我国贷记卡业务尚处于起步阶段，借记卡的发行量和使用频率要远远大于贷记卡，相应地在实践中发生借记卡诈骗的可能要比贷记卡大得多。就此而言，从我国实际情况出发，立法解释将借记卡纳入信用卡诈骗规制的范围之内，将有效地起到预防和打击信用卡诈骗犯罪的作用。
最后，从我国的实际情况来看，借记卡也应该纳入信用卡诈骗犯罪规制的范围之内。如果将借记卡从信用卡犯罪规制的范围内分离出来，就可能引发一些难题：当某人拿着一张伪造的贷记卡和一张伪造的借记卡到自动取款机上取款，在处理的时候由于借记卡不属于信用卡，是否应当认定使用伪造的贷记卡的行为为信用卡诈骗罪而认定使用伪造的借记卡的行为是一般诈骗罪，并实行数罪并罚呢？那么，假如使用的是两张贷记卡，且取得与上述同样数额的款项，则对行为人只能以信用卡诈骗罪一罪认定。这种同行为不同罚的做法显然违背了刑法的立法本意。而且，在上述案例中，如果行为人使用伪造的借记卡和伪造的贷记卡取款总数已经达到某一犯罪的要求，但分别计算取款数额则均未达到犯罪的要求，这样对其进行数罪并罚其实是相当困难的，相反，如果按一罪处理则根本不存在这些问题。 如对使用借记卡进行诈骗的行为以金融凭证诈骗罪论处，则可能对犯罪分子判处死刑，由此便扩大了死刑的适用范围，与当今轻刑化的趋势也不相适应。

参考文献

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