浅议人大官员代表减少的宪政意义
刘成江
一、国外研究现状
从古代希腊大近代，西方哲人从未停止对政府形式以及政府原理的探索，这一探索的过程同时也是西方政治文明的发展历程。民主精神正是西方政治文明之精髓所在，而这一精髓通过何种政府体制才能将其表现出来，一直是西方政治学研究的中心。其实质是对政治生活的核心——权力——问题的反思，既权利应当如何行使才是至善而合乎正义的，其中直接民主制和代议制是两大主要成果。代议制民主（间接民主）是近代资产阶级革命的产物，代议制原理的核心是回答人民如何行使权力的问题，其理论逻辑是，人民只有通过选举代表才能更好地行使自己的权力。“代议制政体就是，全体人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。”西方学者普遍认为代议制原理是近代西方国家构建政府体制的哲学基础，其根本点是企图寻求对政府权力和人民权力二者关系的合理解释，即提供政府与人民间制度性分权和合理划分权力的原则。西方代议制主要有两种形式：一种是议会主权形式，主要以英国为典型；另一种是人民主权形式，主要以美国为典型。英国君主立宪制的基本原则是限制王权和议会权力至上。限制王权，就是通过议会分权的办法来分割和架空君主的权力，使国王受到法律和议会的限制。限制王权的一系列法案颁布后，一直自以为只受制于上帝的权威的王权，已经完全受制于议会，其神圣的光环已荡然无存。 议会权力至上，就是指议会成为一个常设性最高立法机构，由它掌握立法、财政、司法、军事等最重要的国家权力。在君主立宪制下，国家的权力中心在议会，议会是国家最高立法机关。美国的国家结构分为行政、立法和司法三个相对独立的部门。议会是美国最高的立法机关，由参议院和众议院组成。参议员由各州选民直接选，众议员数按各州人口比例分配，由直接选举产生，两院议员长期连任现象极为普遍。但是议员不得兼任其他政府职务。众议院议长由全院大会选举产生。两院均设有许多委员会，还设有由两院议员共同组成的联席委员会，国会工作大多在各委员会中进行。但规定在职的联邦政府官员不得成为国会议院。
在传统西方政治学说和政治理论中，宪政的核心问题是对政治权力进行限制。爱德华•索乌坦认为：“宪政的传统建立在宪法这个词的双重含义所默示的两个主题之上。宪法可以指立宪的过程，也可以指对权力限制或界定。因此，宪政的基本问题就是立宪和限制的问题。”卡尔•J．弗里德里希则认为：宪政是对政府的最高权威加以约束的各种规则的发展，成为一个主导的历史力量。这个概念有时意味着一套基本的和稳定的规则的发展，它分配最高权威和制定政府的组织。或者意味着一个规则实体的发展，它规定了权力的分离。或者意味着规则的另一种发展，即以特殊的方式保护人民不受统治者的伤害。而宪政建设进程较快的一些西方资本主义国家大都实行三权分立。三大权力之间相互制约，也就注定了它们不可能出现代议员和行政人员混杂的现象，这也是宪政的最终要求。
二、国内研究现状
发展社会主义民主、建设社会主义政治文明，是全面构建和谐社会的重要目标。人民代表大会制度是与我国国体相一致的政体，是我国的根本政治制度。我们必须坚持人民代表大会制度，并且在坚持中进一步完善这一制度。完善人民代表大会制度，首先要明确人民代表大会制度中存在的问题，其中最突出的就是官员代表过多的问题。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑指出：要对人大代表制度进行改革，首先就是要实行各级领导干部与人民代表身份相脱离；中国宪法学会顾问程湘清认为在各级人大代表中，不同程度的存在政府领导干部偏高的现象，严重影响了人民民主的实现。
在2007年全国“两会”上，由邓义明等33位全国人大代表第一次向全国人大提出了“降低政府官员代表名额”的议案，并建议修改《选举法》，增加规定政府官员作为全国和地方各级人大代表候选人的数量及其所占的比例分配的原则，并取消《选举法》第十六条的规定。2008年第十一届全国人民代表构成中，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。
周叶中、邓联繁在七共同攥写的《宪政中国初论》一文中认为：宪政是这样一种理想，正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。只有减少政府官员在人大代表中的比例，才能真正的实现法治，实现和谐。陈国全在《论政治监督与依法治国的实现》一文中认为：“宪政的基础是民主，民主究其本意，就是多数人的统治，由于效率性和操作可能性的原因，大多数人的统治并不由大多数人直接统治，而是由他们选举出来的各层级的官员代为执行，而由人民对这些官员进行监督。民主就是要保证人民有权利选举出认为能够代表自己意愿的各级官员；另外，还有最重要的一点，就是人民的监督权的真正落实。官员与人大代表混为一体使政治监督流于一种形式和口号，而失去监督的权力必然会导致腐败或滥用。”
中国政法大学教授蔡定剑在《社会转型时期的宪政发展》一文认为：中国市场经济改革对政治发展提出了新的诉求。随着市场经济的发展和公民财富的增加，独立人格、公民社会正在形成，多元化的利益产生多元的权利诉求，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争，权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的政治体制，呼唤着人权、法治、民主，呼唤着减少政府官员在人大代表中所占的比例。公民的政治参与意识发生重大转变，大大提高了人大代表的民意成份和责任意识，推动国家向宪政发展。唐娟、邹树彬在其共同编写的《2003年深圳竞选实录》一书中指出：“深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，在激活我国现行宪法中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。减少政府官员代表、实现民主政治已成为不可抗拒的潮流。
姚远在《人权的宪政意义》一文中认为：宪政理念就是整合民主的要义、法治的原则、自由的精神和人权的特性所形成的意义世界，或者说是四者相互联合而又各有其领土的理想国，它是一个和谐和完美的国度。制约政府权力、实现人权保障，是架构完整宪政理念的关键要素，是培育完善宪政秩序的根基。唐光诚在《主动监督行政权的宪政意义》一文中认为：“因为我国的刑事诉讼程序实行的是公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的机制，在监督机制的设置上还是比较完善的。而行政执法却是“天马行空”，缺少一套严密的监督机制，而监督机制的完善首先就要求具有普遍的公民法律意识。杨红梅在《人权保障与和谐社会》一文中认为：宪政建设所追求的目标，是要实现每个人全面而自由的发展。它的实质在于国家的一切活动都要以人的生存、安全、自尊、发展、享受等需要为出发点和归宿，从人民群众的根本利益出发，切实保障人民群众的经济、政治和文化权利。关今华、李佳佳在其共同撰写的《人权概念复杂性探析》中认为：“作为人权主体的社会弱势群体是人权实现的决定性条件，而人权的实现必然依靠国家、政府当权者和社会正确的履行人权保障义务。减少政府官员代表，实现权力制约，才能最大的限度的为社会弱势群体的人权实现创造条件。”
北安市人民法院 刘成江
城市房屋拆迁行政裁决工作规程
建设部
关于印发《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的通知
建住房[2003]252号
各省、自治区建设厅、直辖市建委、房地局、规划局，新疆生产建设兵团建设局：
为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》，建设部制定了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。现印发给你们，请遵照执行。
附件：城市房屋拆迁行政裁决工作规程
中华人民共和国建设部
二○○三年十二月三十日
城市房屋拆迁行政裁决工作规程
第一条 为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》，制定本工作规程。
第二条 按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。
第三条 市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责。
第四条 行政裁决应当以事实为依据、以法律为准绳，坚持公平、公正、及时的原则。
第五条 拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：
（一）裁决申请书；
（二）法定代表人的身份证明；
（三）被拆迁房屋权属证明材料；
（四）被拆迁房屋的估价报告；
（五）对被申请人的补偿安置方案；
（六）申请人与被申请人的协商记录；
（七）未达成协议的被拆迁人比例及原因；
（八）其他与裁决有关的资料。
第六条 被拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：
（一）裁决申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）被拆迁房屋的权属证明；
（四）申请裁决的理由及相关证明材料；
（五）房屋拆迁管理部门认为应当提供的与行政裁决有关的其他材料。
第七条 未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。
第八条 有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：
（一）对拆迁许可证合法性提出行政裁决的；
（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；
（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；
（四）房屋已经灭失的；
（五）房屋拆迁管理部门认为依法不予受理的其他情形。
对裁决申请不予受理的，房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人。
第九条 房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，经审核，资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书；申请裁决资料不齐全、需要补充资料的，应当在5个工作日内一次性书面告知申请人，可以当场补正的，应当当场补正。受理时间从申请人补齐资料的次日起计算。
第十条 房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：
（一）向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；
（二）审核相关资料、程序的合法性；
（三）组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。
拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。
（四）核实补偿安置标准。当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。鉴定时间不计入裁决时限。
（五）经调解，达成一致意见的，出具裁决终结书；达不成一致意见的，房屋拆迁管理部门应当作出书面裁决。部分事项达成一致意见的，裁决时应当予以确认。书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定。
第十一条 行政裁决工作人员与当事人有利害关系或者有其他关系可能影响公正裁决的，应当回避。
第十二条 有下列情形之一的，中止裁决并书面告知当事人：
（一）发现新的需要查证的事实；
（二）裁决需要以相关裁决或法院判决结果为依据的，而相关案件未结案的；
（三）作为自然人的申请人死亡，需等待其近亲属表明是否参加裁决的；
（四）因不可抗力或者其他特殊情况需要中止的情况。
中止裁决的因素消除后，恢复裁决。中止时间不计入裁决时限。
第十三条 有下列情形之一的，终结裁决并书面告知当事人：
（一）受理裁决申请后，当事人自行达成协议的；
（二）发现申请人或者被申请人不是裁决当事人的；
（三）作为自然人的申请人死亡，15天之内没有近亲属或者近亲属未表示参加裁决或放弃参加裁决的；
（四）申请人撤回裁决申请的。
第十四条 行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决，应当出具裁决书。
裁决书应当包括下列内容：
（一）申请人与被申请人的基本情况；
（二）争议的主要事实和理由；
（三）裁决的依据、理由；
（四）根据行政裁决申请需要裁决的补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等；
（五）告知当事人行政复议、行政诉讼的权利及申请复议期限、起诉期限；
（六）房屋拆迁管理部门的名称、裁决日期并加盖公章；
行政裁决规定的搬迁期限不得少于15天。
第十五条 裁决书应当通过直接送达、留置送达、委托送达或邮寄送达等方式送达。
第十六条 当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。
第十七条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由市、县人民政府责成有关部门行政强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
第十八条 房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。
房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。
第十九条 拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。
第二十条 房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应当提交下列资料：
（一）行政强制拆迁申请书；
（二）裁决调解记录和裁决书；
（三）被拆迁人不同意拆迁的理由；
（四）被拆迁房屋的证据保全公证书；
（五）被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明；
（六）被拆迁人拒绝接收补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明；
（七）市、县人民政府房屋拆迁管理部门规定的其他材料。
第二十一条 依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前15日通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。
第二十二条 行政强制拆迁应当严格依法进行。强制拆迁时，应当组织街道办事处（居委会）、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。
第二十三条 房屋拆迁管理部门工作人员或者行政强制拆迁执行人员违反本规程的，由所在单位给予警告；造成错案的，按照有关规定追究错案责任；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第二十四条 拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停止供气、供热等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第二十五条 房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。
第二十六条 在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁申请行政裁决的，可参照本规程执行。
第二十七条 本规程自2004年3月1日起施行。
