关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知
国务院国有资产监督管理委员会
关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知
国资发评价〔2011〕167号
各中央企业：
近年来，中央企业大力开展管理创新，普遍建立了预算管理工作体系，预算在企业优化资源配置、提高运行效率、加强风险管控中的作用日益显现，为中央企业实现稳健快速发展提供了重要支撑。但随着经济全球化、网络化步伐加快，以及中央企业产业结构调整和内部资源整合力度不断加大，部分企业现有的预算管理模式已难以适应企业快速发展的需要。为推动中央企业不断改进预算管理，加快实施全面预算，有效应对复杂形势，实现做强做优，提升国际竞争能力，现就进一步深化中央企业全面预算管理工作通知如下：
一、切实加强组织领导，完善全面预算管理组织体系。全面预算管理是现代大企业围绕发展战略，运用现代网络与信息技术，融经营（业务）预算、资本预算、薪酬预算、财务预算于一体的综合管理系统，是企业在全球范围内优化资源配置、提高运行质量、改善经营效益、加强风险管控的有效管理工具和管理机制。全面预算管理水平直接决定大型企业战略和决策的执行力、集团管控力、内部各单元的协同力和各要素的集成力，是现代企业市场竞争能力的重要体现。各中央企业要充分认识全面预算管理工作对企业做强做优、提升国际竞争力的重要作用，进一步加强组织领导，完善组织体系，加强制度建设，落实工作责任，梳理工作流程，规范工作内容，明确质量标准，不断增强预算管理工作的系统性和协同性。各中央企业主要负责人要高度重视并组织推动全面预算管理工作，努力营造全面预算管理的工作氛围。各中央企业预算管理决策机构不仅要负责审议全面预算目标的合理性，还要高度关注预算组织机制、编制方法、编制基础、执行、监督与考核等预算管理关键环节的合理性和有效性。各中央企业应当建立以业务流程为导向、以责任分工为基础、各相关职能部门相互配合、各管理层级密切联动的全面预算管理工作体系，形成分工明确、责任清晰、相互协同、高效配合的工作机制和责任机制，为全面预算管理工作提供有效的组织保障。
二、树立全面预算管理理念，坚持战略引领与价值导向。各中央企业在全面预算管理体系建设中，要紧紧围绕“培育具有国际竞争力的世界一流企业”目标，坚持持续不断地完善并优化全面预算管理体系：一是树立全面预算管理理念。全面预算管理是一项全员参与、涵盖企业各类生产要素、贯穿企业经营全过程的系统工程，各中央企业要以全员为基础，全过程为标准，全方位为要求，将企业的人、财、物全部纳入全面预算管理体系，统一协调配置内部资源，强化预算全过程控制，充分发挥全面预算管理的执行效率与效果。二是坚持战略引领。战略规划是企业资源配置的方向和目标，全面预算是战略实施的工具和机制。各中央企业应当依据国家国民经济和社会发展“十二五”规划纲要和国资委确定的中央企业“十二五”发展目标，结合行业发展形势和企业实际，研究制定本企业战略规划，并在持续论证战略规划科学性和合理性的基础上，紧紧围绕发展战略，通过实施年度滚动预算，确定年度发展目标和资源配置方式，确保战略落地，并不断得到验证和改进。三是坚持价值导向。企业的竞争力最终体现为价值的创造能力。各中央企业要强化全面预算管理的价值导向，将风险可控前提下的企业价值最大化作为衡量资源配置效果的标准，坚持成本费用定额与责任管理，坚持将投资回报水平作为项目取舍的依据，严格控制低效、无效甚至亏损的投资项目，加强低效资产的处置和亏损企业治理，加快资产周转，并将预算执行主体的价值创造水平作为考核评价的主要内容。四是坚持稳健发展原则。各中央企业全面预算工作要始终坚持稳健发展理念，注重转变发展方式，提升发展质量，合理确定财务能力可承受的发展边界，严格控制超出财务承受能力、盲目追求规模扩张的行为，兼顾好规模、速度与效益、质量、风险的平衡，保持健康、可持续的财务结构。
三、改进预算编制方法，提高全面预算管理科学化水平。一是切实发挥好集团总部在预算编制过程中的统领和总控作用。集团总部预算组织管理机构要依据企业战略规划、市场分析预测、可控资源、内部运营情况以及以往年度预算执行情况等因素，对未来的主要经营指标进行估测，对各种可能的变化情况进行模拟，选择确定主要预算目标并编制方案，作为各部门、各层级、各单元预算编制的目标指引；通过实施“先总后分、总分结合”和“先下后上、上下结合”等编制流程，强化集团总部的统领和总控作用，以提升战略执行力和预算准确性。二是以经营预算为基础，推动经营预算与财务预算、投资预算与资金预算的有机结合。业务部门处于市场前端，要做好主要产品产量、主要经营业务规模与效益等指标的分析预测工作，确定年度经营计划；投资管理部门要围绕企业战略和业务计划，结合企业资金保障状况和投资项目预期效益，合理确定各项资本性开支的规模与标准；财务部门要依据各类预算编制情况，结合预算标杆和资源配置模型，详细测算财务资源的承受能力和重大支出的预期效益，综合确定各项财务预算指标，模拟现金流量，并对各类分项预算的合理性和可行性进行财务审核，以提升企业预算的合理性和可行性。三是根据业务流程特点，针对不同的预算项目探索采用固定预算、弹性预算、零基预算、滚动预算、作业预算等不同的预算编制方法。有条件的企业，预算要逐级逐步细化到以季度、月度为周期的基于工作计划的滚动预算，并与中长期规划有效衔接，更好地保障战略实施。
四、积极推动对标管理，突出做强做优。各中央企业要坚持把对标管理理念引入全面预算管理，探索对标管理与全面预算管理的有机结合。一是要强化各类定额、标准的制订工作，通过收集整理各类对标数据，将企业的历史标准、行业标准与国际先进标准相结合，明确成本费用、科技投入、资产效率等经营指标的管理定额和标准，并纳入预算编制、执行、监督、考核体系。二是要广泛开展预算目标对标工作，在深入分析研判国内外市场形势的基础上，充分参考国内外同行业企业的情况，制定既有挑战性、又有可实现性的预算目标。三是要强化预算管控的对标工作，加强对可控成本费用的对标管理，实现降本增效，提高盈利空间；加强对应收账款、存货、现金流量、投资回报等指标的对标管理，不断提高企业运行效率和运行质量。四是要积极推行与优秀企业的对标管理，选取国际、国内同行领先企业作为预算标杆，通过持续不断的对标推动企业做强做优，不断提升国际竞争力。
五、加强关键指标预算控制，努力提升企业运行质量。各中央企业在全面预算管理工作中，要以提高运营质量、努力为未来健康发展提供保障为目标，紧紧抓住企业生产经营各环节的关键性指标，从业务前端入手，加大管控力度，确保预算对各项生产经营活动的有效控制。一是加强成本费用预算控制。通过强化定额和对标管理，明确制订成本费用控制标准，落实成本费用管控责任，积极推动各预算单位改进生产流程、开展技术创新、采用集中招标采购等措施压缩可控费用，努力实现降本增效。二是加强投资项目预算控制。各中央企业在确定年度投资项目时要坚持效益优先和资金保障原则，严控亏损或低效投资，严控资金难以落实的投资，严控超越财务承受能力、过度依赖负债的投资。三是加强现金流量预算管理。结合企业面临的市场形势、创现能力等因素，合理确定赊销和库存规模，加强应收款项和存货的预算管控，加快资金周转，提升现金保障能力。四是加强债务规模与结构的预算管理。通过对预算资产负债率、带息负债比率等债务风险类指标设定合理的目标控制线等措施，严格控制债务规模过快增长；结合速动比率、流动负债比率等指标分析，优化债务结构，切实防范债务风险。
六、强化预算刚性约束，做好预算执行监控与分析工作。预算的执行与控制是全面预算管理的核心环节，是预算管理中授权与承诺的实现过程。各中央企业在预算管理工作中，一是要加强预算的刚性约束，上级预算管理单位正式下达的预算应具有严肃性，一般不得调整；企业确因市场经营环境、监管政策等发生重大变化导致预算编制基础和假设产生重要变化，或发生重大临时预算项目，或出现重大不可控因素等，可以申请调整预算，但必须履行相关的预算审批程序。二是要加强预算执行监控，预算管理部门要加强与各执行部门的沟通，动态监控预算执行情况，反馈预算执行的进度与效果，及时发现和纠正预算执行中存在的偏差与问题；严格预算执行审批程序，严控预算外项目，预算管控应逐步由金额控制向项目控制转变。三是要加强预算执行分析，建立定期的预算执行分析制度及重大事项应急分析制度，并将预算分析的对象，横向分解到各业务流程，纵向深化到各预算责任中心，以提高分析的针对性和实效性；客观分析预算执行差异与原因，及时采取有效的应对措施，修正预算执行差异，防止出现预算编制和执行脱节现象；对于重大预算执行差异，企业应就此展开审慎的分析调查，认真查明原因，以保证预算目标的实现。四是加强预算执行情况总结，认真分析以前年度预算管理与执行中存在的经验与不足，充分发挥预算执行先进单位或先进业务板块的示范效应，不断改进预算管理机制，持续优化全面预算管理工作。
七、加强预算执行结果考核，实现预算闭环管理。预算执行结果考核是落实各预算责任主体权责的重要手段，是实现全面预算闭环管理、发挥全面预算管理价值创造功能的关键环节。一是要加强对预算执行结果的考核，建立预算考核制度，明确预算考核程序，确定预算考核指标，结合预算重要节点与关键环节定期开展预算考核工作，将考核贯通到每个预算责任主体，实现预算的闭环管理。二是要探索实行预算执行结果的非合理性偏差问责制，做到职责到位，责任到人，激发企业全员参与价值创造的积极性。三是要创新预算考核方式方法，结合企业实际探索建立行之有效的预算考核评价模型，提高预算执行结果考核的科学性，发挥预算考核对促进全面预算管理工作的作用。
八、大力推进信息化建设，保障全面预算管理顺利实施。当今时代科学技术飞速发展，企业经营环境复杂多变，内部管理要求不断提高。为有效应对内外环境的快速变化，充分发挥全面预算管理合理预测、提前防范、有效控制的功能，各中央企业要积极推动预算信息系统建设，充分利用信息化手段，规范预算管理流程，提高预算管理效用。一是要构建覆盖企业全部重点业务、连接各级子企业、体现中长期战略规划的全面预算管理信息系统，满足企业全面预算管理庞大的数据需求，促进企业发展战略的分解与落地。二是通过信息化手段固化预算管理流程，提高预算管理工作的效率和标准化水平，提高预算编制的科学性，执行的有效性。三是要加强预算信息化系统集成，将企业的会计核算系统、资金管理系统、人力资源管理系统和资源计划系统（ERP系统）等资源配置系统实现互联互通，满足多方面、多层次信息高度融合的要求。四是要充分利用预算管理信息系统的在线分析监测功能，及时追踪分析预算执行情况，不断调整修正生产经营行为，实现全面预算管理的事前、事中和事后全过程监控，为重大经营决策提供有效支撑。
国资委将进一步加强对中央企业全面预算管理工作的指导，检查全面预算管理工作推进情况，研究解决全面预算管理工作实施过程中存在的问题，推进中央企业全面预算管理工作再上新台阶。
国务院国有资产监督管理委员会
二○一一年十一月八 日
法 官 勿 当 “官”
——对法官制度改革的几点建议
长春铁路运输法院 尚立福
我国法官法第二条规定，法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。法院适用法律的活动是通过法官的严格执法来实现的。法官的主要任务是在具体案件的裁判中，严格适用法律，法官除了应向法律负责以外，不应接受任何机关和个人的指示和命令。正如马克思所说的：“法官除了法律就没有别的上司。”，“法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚的理解来理解法律。”一个理想的法官应当是执法如山、刚正不阿的典范。
在法院内部，存在着司法行政权与司法审判权。这两种权力是不同的。司法行政权主要是对法院内部的人、财、物进行管理的权力，是保障法院活动正常运转所必须的。司法行政权由法院的院长、副院长、庭长以及有关行政部门的领导享有并行使，而司法审判权则由每一个法官具体行使。法官所享有的审判权是平等的，法官之上不应当有法官。审判权不是一种行政支配权，一个法官不能在对具体案件的裁量中受另一个法官的支配。
法官与行政官员是两种不同的性质的“官”，前者强调裁判的公正、程序的合法，以适用法律为职责，后者强调效率，采取下级服从上级的原则，行政工作人员必须按照行政首长的指挥命令行事。我们这里所说的法官不当“官”，指的是审判人员不要追求担当行政职务，而应将自己的全部身心投入到人民的审判事业之中。虽然在我国当“官”仍是大多数人的追求，但经过法官体制的改革和法官自身素质的提高，“法官”也将成为有志者的梦想。
一、法官不应当“官”
法官应当成为法律的专家，一名法官应当将自己全部的精力投入审判事业，这不仅是对其职业本身提出的要求，而且也是建立法治社会的必然要求。一方面，随着法律的不断建立和健全，以及法律在社会生活中调控作用的加强，迫切需要专门从事适用法律活动的法官，对法律具有全面的、准确的了解。另一方面，法官享有的司法权关系到人民的生命财产和人身安全，也维系着社会公平正义和秩序。法官作为一种特殊的职业，其主要任务是适用法律正确处理各种纠纷，因此法官需要通晓程序法和实体法，同时也要知道如何正确地应用法律。由于法官在适用法律的过程中，需要将抽象的法律应用于具体的案件，沟通法律与事实之间的联系，也需要正确地解释法律和填补法律的漏洞。这些都对法官在知法懂法方面提出了较高的要求。事实上，具有一大批经过专门的法律教育和职业训练，具有较好的法律素质和职业道德的法官，他们公正廉洁、严格执法是中国实行法治的根本保障。法官首先必须做到知法懂法，不仅要做法律的“专家”，而且要做法律的“通家”，作法官就不亦做“官”。
人的精力是有限的，虽然我们强调全面发展，但随着世界的发展和社会分工的精细，一个人很难成为全面发展的“通家”。若想成就一项事业，必须将一个人的全部精力投入进去。法官亦是如此，当法官就勿求当“官”。做“官”是一个复杂的工作，法官若深入其中，不免难以自拔，法官与“官”不能双顾，必然影响法官的工作。从目前看，多数人追求当“官”是因为“官”比法官待遇好，社会地位高，这只能说是我国传统与现实体制造成的问题。随着社会的进步、司法改革的深入和法官制度的建立，法官必将成为一种神圣的职业。到那时，一名当“官”的法官就会因为自己的决择而懊悔不已。
二、法官不当“官”的措施
人们追求当“官”，有的法官也追求当“官”，体现出“官”与法官相比具有其优越性，法官是神圣的职业，难道就不能象“官”那样具有吸引力吗？我国已经加入WTO，放眼世界，日本最高法院院长的薪金与内阁总理大臣、国会两院的议长相等，月收入达230万日元，是普通劳工月收入的4倍。1996年美国联邦最高法院法官收入平均约177500美元，联邦巡回法院法官的年收入平均约133600美元。大多数国家法官是有志者追求的目标。我国正在进行司法改革，在审判方式方面已经取得了突破的进展，而对于审判的操作者——法官来说，改革的深度尚不够。法官制度改革的内容较多，但我们认为提高法官素质和待遇是改革的重点。下面分而论之，以期得到实施，改变法官当“官”的局面。
（一）提高素质
1、减少数量，提高质量
高素质的法官是高质量裁判的前提和基础。为了保证法官裁判的质量，法官的队伍应该少而精，法官的素质越高，则法官在民众心目中的地位也越高，裁判的权威性也越强。我国现有法官27万余名，尽管自1993年以来各类案件的数量以每年约11%的比率增长，法院的审判任务越来越繁重，但应当看到，我国现有的法官队伍与国外的法官数量相比，不是太少而是太多，可以说是相当庞大的。1997年英国全职法官仅有964名，如果按人口比例，英国大约每11万人有1名法官，而我国按人口比例是每4.8万人有1名法官。从承办案件来看，美国最高法院的法官平均办案1988年达627件，美国的法官年平均办案数在300至400之间，几乎每人每天办一件案件。在我国以1996年为例，平均每个法官的办案数约21件。可见美国法官的办案数几乎比我国法官办案数高出15倍。我国的法官平均数并不高，但有多少法院、又有多少法官在喊自己忙啊！累呀！我们认为出现这种情况主要有二个原因。一方面，法官队伍整体业务素质不高，办案人员不精干，其些人甚至缺乏必要的独立办案能力。几乎在绝大多数法院，都普遍存在着法官绝对多数，但业务骨干并不很多的现象。另一方面，我国法官承担许多审判工作以外的事务，有些甚至是法官根本不应承担的工作。由于这些工作太多，耗费了法官不少的时间，这也是目前法院办案效率不高的一个重要原因。我们认为提高法院效率除了需要从制度上保证法官全身心投入审判工作，减轻法官不必承担的任务以外，应当建立一支精干的、具有较高素质的法官队伍，采取少而精的政策。就象最高人民法院政治部主任苏泽林同志讲的那样：“社会主义法治国家的发展需要建立一个比较科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化。适当精简法官数量，着重提高法官素质，是实现这一目标的有效途径。”只有少而精，才能专业化，提高办案效率；只有少而精，才能全面提高法官的素质和法官的社会地位，并且对少而精的法官实行优厚的待遇，解决其生活的后顾之忧。
我国古代思想家十分强调人的因素对严格执法的重要性。如韩非子指出：“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。白居易指出：“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎”。王安石指出：“制而用之存乎法，推而行之存乎人”。在现代社会，法官的素质是严格执法的保证。如果法官不能全面的知法、懂法，具有一定的司法经验并随时受职业道德和纪律的约束，则各项司法改革措施是很难奏效的。即使有好的法律，如果法官素质不高也会使法律难以执行；如果法律本身存在缺陷而好的法官也可以在司法中纠正这些缺陷。这就需要全面提高法官素质，按照职业专门化的要求建立一支公正清廉、业务精通、作风优良的高素质的法官队伍。正如哈耶尼指出的：“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比操作的法律的内容更为重要。”肖扬同志指出：“建立一支业务精通、公正清廉、作风优良的高度职业化的法官队伍，是实现司法公正的基本保证。”
长期以来，我国一直将法官视为政法干部，强调其行政性，而忽视了其技术性职业的专门化。50年代为与旧法划清界限，法官的名称也取消了，改称审判员。直到1995年法官法颁布，法官一词在法律上才得到确认。由于进入法院担任法官的门坎太低，以至于来源十分复杂，许多人没有在政法院校和大学法律系接受正规的法律教育和培训，便匆匆上岗，独立办案，导致法官的人员多、素质差。截止1997年，全国法官中本科层次只占5.6%、研究生仅占0.25%。虽然经过这几年的培训，本科、研究生所占的比例有所提高，但多数人经过简单的培训得到的毕业文凭并不能说明法官的素质就提高了。肖扬在《人民法院开展集中教育整顿情况汇报》中指出：“最高人民法院认为，全国绝大多数法院法官和其他工作人员是好的，是党和人民可以信赖的，但也要清醒地看到，法官队伍整体素质还不高，不能完全适应审判工作的需要。”这一评价是十分客观的。法官的素质不能提高，严格遵循程序、判决必须充分阐述理由、援引实体法必须准确等对法官的基本要求很难实现，有关司法改革的各项措施也很难奏效。当前要保障严格执法、司法公正、必须全面提高法官的素质。
2、改革法官选拔制度
英国，担任全职的法官必须从律师中任命，担任地方法院的法官必须有不少于7年出庭律师的经历，法官最初任职时的平均年龄为47岁，高级法院的法官年龄一般都在60岁以上。在日本，要想成为一名法官，首先必须是大学毕业生，而且大都是法律系或研究院的毕业生。其次，还要通过国家司法考试。司法考试每年度举行一次，在5月、7月、10月分三次进行，每次考7日左右。这种考试很难，全国每年平均参加考试的2万名应试者，合格者仅500人左右。考试合格者还要进入司法研修所接受培训，期限为一年半，结业前还要进行一次毕业考试。经过考试合格者愿意并获准到法院任职的，只能被分配到全国各地的地方法院做助理法官。助理法官只能陪审，不能主审或独立审理案件。助理法官通常要工作10年左右，才能担任地方法院和家庭法院的法官，其中特别优秀的可5年后升任法官。日本出任高等法院法官必须担任过10年以上助理法官、简易法院法官、检察官、律师、法学教授等职务；最高法院的法官应由具备良好法律素养的40岁以上的人担任，只有担任高等法院法官、检察官、律师、大学教授累计达10至20年以上，才能出任最高法院的法官。在德国，如果从事审判，必须取得司法公证人员资格。德国的法律专业教育本科为五年，学习期满后，由学校发给毕业证，然后进行为期两年的法律工作实习。实习期满，参加由联邦司法部主持的国家司法考试，考试进行三年月，合格者由司法部颁发司法人员资格证。这些人有权参加法官选任考试。在参加前两次考试过程中，约有40%的人可能通过，40%之中只有10%的人可能通过法官选任考试。通过考试的，有可能成为预备法官，预备期为6个月，预备期满，才可能通过任命成为一名法官。
在我国，法官法已经修改，但法院的组成人员没有因此发生什么变化。许多没有受过法律训练的司机、军队干部、工人可以当法官；没有经过政法部门锻炼、没有办过案子、没有读过法律的人，可以到法院当院长、庭长。法官几乎成了大众化的职业。这种状况不能不令人感到担忧。现实情况决定我国暂时还不能实行德国、日本式的法官选任制度，但有必要从以下几方面着手改革，逐步严格我国的法官选任制度。
（1）、改革法院人事制度。在德国，任州和地方一级的法官由州法官考评委员会向州司法部长提名，由州司法部长任命。在联邦一级法院中，法官都从州法院的法官中产生。我国应当改变目前各地选拔本地的法官、地方政府可控制对本地法官的任命和调离的做法。下级法院的院长和其他法官的人选应当由上级法院提名推荐，也就是说，可以由上级法院向下级法院的同级人民代表大会提名推荐，而不能由其他机构推荐，人事安排也不应由下级法院的同级政府管理和控制。这样做与宪法关于各级法院的法官由同级权力机关产生的原则并不矛盾，只有这样才可能使各级法院的法官摆脱地方政府的控制，从而减少和消除地方保护主义的倾向；只有这样，法院才能享有对法官的选择权，把住法官质量这一关。
（2）、在法院系统建立垂直管理体制。由上级法院统一掌握对下级法院的法官的调整、考评、晋升、奖励以及对违纪法官的处分权；由最高人民法院决定法院内部的工资、报酬以及经费的预算。实行法院系统垂直领导的模式，有利于减少行政部门对法官的干预，从而增强审判的独立性，减少或杜绝法官被地方调整的现象发生，使法官具有安全和稳定感，专心于审判工作。虽然这样做也可能造成上级法院对下级法院不正当的干预和控制，但这种干预对于行政干预来讲，是一种业务相通性的干预，不能因此忽略其优越性。
（3）、建立独立的法官考评委员会。目前，全国各级法院相继成立了法官考评委员会，对法官制度的改革具有重大而积极的意义。但法院负责法官的选任，避免不了出现鱼目混珠的情况，自己的考核也难免形式化。为了实现法官职业的专业化，努力提高法官的整体素质，应当设立与各级地方行政部门相独立的专门的法官考评委员会，并与法院保持适当分离。其作用是通过组织考试和考核选拔法官而由权力机关予以任命，不仅使法院可在人事上脱离地方各级的行政束缚，而且可从根本上提高法官的队伍素质。按照法官职业专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核法官的的制度，真正将一些品行优良、业务素质较高的人士选拔到法官队伍中来。从国外的经验来看，与中国现行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系国家，都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训和司法考试制度，该制度十分严格，淘汰率极高。在司法考试通过以后，还需要经过激烈的竞争以及较长时间的实习，最后才能取得担任法官的资格。正是由于取得法官资格的艰难才保障了法官队伍的高素质以及社会各界对法官职业的尊重，同时，也使法官自身对其职业十分珍惜。
3、改革法官等级评比制度
根据我国法官法第十八条规定，中国法官分为四等十二级。尽管法官法规定法官的等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据，但在实际操作中，仍然以“所任职务和工作年限”为主，忽略了“德才表现、业务水平和审判工作实绩”等指标在等级评比中的重要作用。甚至连每一级别具体的业务能力标准问题都没有规定。每一职业的评比都应注重其业务性，NBA球员，对其球技的评价，主要看他在篮球生涯中的得分数、篮板数等；行政级别的评定主要看一个人的政绩、领导能力等。我国法官现在的等级实质上是行政级别的另一种称呼，对于提高法官素质来说，是“换汤不换药”，起不到真正的作用。一个人在法院工作几十年一件案子没有审理，也能依靠行政级别和工龄获得一级法官的称号，这样做只能让法官去追求当“官”，而不将自己的精力投入到提高法官素质上来。法官等级既不是职务，也不是职称或者衔级，是针对法官特点所创设的独立的法官序列，是对法官的技术性的评价，因而不能套用行政级别。行政级别的套用，一方面根本否认了法官的职业性和专业性，另一方面也刺激了一些不懂法律也未从事过司法工作的人为了套取行政级别而挤进法院。法官现在更喜欢称自己为院长、庭长，因为这样的称呼，其含义要比一级法官、二级法官丰富得多，能力指数也要高。而对法官以外的人民群众来说，“一级法官”是什么有多少人知道其内涵呢？因此，对法官的等级评定必须要在“德才表现、业务水平和工作实绩”上大做文章，并将每一项标准逐一量化，制定出有阶梯性、有差别的具体量化标准。比如，在业务水平的比较上，就应以理论考试分数高、答辩能力强、庭审驾驭能力好、裁判文书制定规范作为评比法官等级的客观标准。使法官等级真正成为法官专业水平的确认标准，与行政级别脱勾，与“官”真正区别。
4、建立法官独立审判制和责任制
所谓法官独立审判制，是指法官享有审理和裁判案件的权力，同时对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的制度。这就是说，一方面，法官必须依法享有独立的审判权，法官只对法律负责，而不受任何外来的以及法院内部的其他法官的干预，法官在审理案件的过程中，只应当接受监督，而不应接受任何指示和命令，指挥方式在裁判中必须绝对避免。同时在赋予法官的独立地位和裁决权力的情况下，必须建立和完善法官的责任制，使法官对自己的裁判结果承担责任。法官的独立审判制和责任制是同一问题的两个方面。法官只有做到独立审判，才能够对自己行使审判权的活动承担责任。
长时间以来，由于案件的裁判实行“层层审批”，大量的案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与决定者个人的责任发生联系。即使是错案，也往往找不到承担责任者。更为糟糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或难以受到追究。尽管多年来我国一直使用错案追究制，通过追究法官因徇私枉法及重大过失而造成冤假错案和裁判不公现象的行政责任甚至刑事责任的办法，来努力保证裁判的公正，但由于没有建立法官的独立责任制使错案追究制往往流于形式。因为既然主审法官对自己所审理的案件并不享有独立的裁判权，他事实上只是负责事实的调查和审理，那么要他对裁判的审理结果不公正承担责任，对他也是不公平的。然而，这种层层把关和层层审批制度，使多人涉及案件的最后裁决过程，因此裁判的结果可能并不反映单个人的意见，尤其是在案件是由审判委员会集体决定的情况下，要由某一个人对裁判不公和错误的后果承担责任显然是不可能的，所谓集体负责实际上是无人负责。
强化审批的初衷，是担心法官素质不高或担心法官权力大了会搞鬼，于是“层层把关，层层审批”。但这样做的结果只能养成法官的惰性，使法官不思进取，根本不利于法官素质的提高。由于缺乏真正的法官责任制，也导致了许多法官缺乏工作的责任感，尤其是缺乏通过努力学习和研究法律知识及审判业务而不断提高个人专业素质的动力和压力。因为当个人的法律素质的高下、法官个人对案件审理的认真程度和投入的精力等都不能最终决定案件的结果时，恐怕没有更多的人会费心去钻研业务，也不会太在乎案件处理的质量。这样做的结果，也会使法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。
应当将审判人员的提升晋级奖惩直接与办案质量联系在一起。如果因审判人员徇私枉法或严重的疏忽大意导致冤假错案，应当按错案追究制承担责任。如果审判人员因主观原因故意造成案件审理的延误，或者因为违背法定的程序而给当事人造成损失等，审判人员应当受到纪律处分。如果审判人员在审判中，不作出判决理由，或者判决理由明显不当，当事人有权向法院投诉。责任制的实行不仅能够最大限度地调动审判人员的积极性，增强其工作责任心，努力保证办案质量，而且有助于促使审判人员加强业务学习和培训，努力提高办案能力和素质。
5、建立法官流动制度
从国外的经验来看，尤其是英美法系国家，法官经常实行流动。在美国，除联邦最高法院的法官外，其他联邦法院法官并不是固定于某个法院，如某个巡回法院的合议庭常常是由一个巡回法院的法官和数个地区法院或由某个地区法院法官和数个巡回法院的法官组成的。在德国联邦一级的法院中，法官都是从州法院的法官中产生。日本高等法院的法官多是从地方法院和家庭法院工作至少10年以上的法院中选拔的。从中国的情况看，法官的流动有助于法官的相互交流及法院克服地方保护主义现象，保障法官的严格执法。因为某个法官来自于某地而又在该地出任法官，或者虽不是来自于该地而在该地出任法官时间过长，难免与当地各方面的人士过于熟悉，因此在审理案件中，必然会遇到各种人际关系、人情的干扰，影响其公正执法。法官的合理流动不仅应包括各地法院之间的法官可以由上级法院从工作需要出发而安排其相互交流，还包括上级法院的法官从下级法院的优秀法官中择优选任。法官必须在基层法院接受锻炼，上级法院从基层法院的法官中选拔法官，可以使法官真正掌握审判经验，熟悉审判程序和了解基层情况，也有利于保障法官的整体素质。为了实现法官的合理流动，有关法律应对此作出明确的规定，形成完备的交流和流动的制度。
6、审判与行政事务、职称相分离
我国法院的管理体制基本上是按照行政的模式运行，并且在很大程度上要受制于行政。例如，对法院院长的任命着重其行政级别而忽视其专业性，将法官等同于一般的行政干部进行选拔和任命，法官的级别一直是套用行政级别。在法院内部，审判与行政事务相混淆，一名法官既当审判员，又当业务员，在负责审理案件的同时，还要做卫生、保卫、打字等工作，不能专心于审判事业；法官的等级无法从行政职称中体现出来，法官的专业性一定程度上被行政的管理模式和称呼掩盖了。这种管理模式方式一方面降低了人民群众对法官的了解与尊重，认为法院是院长、庭长负责制，不是法官判案，可以说现在许多人将审判长当成在院长、庭长之下法院的“第三大官”。法官在人们群众中没有威信可以说行政的管理模式及称呼起了一定的影响作用。另一方面，法官本身也失去了对法官素质的追求。由于法院采取行政的管理模式，行政事务与审判事务不分，专心于审判并不能得到高行政职称的待遇，因此许多法官也把“升官”当成自己的追求，一定程度上忽视了对法官技能的提高，出现法官不求当好法官，而求当庭长、院长的局面，对法官素质的提高产生了重大影响。在德国法院内部，审判管理和行政管理分为两大系列，法官相对固定在某个合议庭或某专门审判委员会审理案件，每年由院长调整一次，除开庭办案外，平时可以不坐班。院长的职能主要是审理案件、确认合议庭和审委会人员、协调各专门委员会之间的关系。法院行政管理权由司法部门任命的最高行政长官行使，负责法院的财务管理、法庭管理、安全保卫、资产购置、设备管理、书记员管理等行政性事务，保证法院的正常运转和法官正常行使审判权。我们认为应当取消现在的庭长、院长这种行政式的称呼，以法官职称称呼法官，并且一定程度上将业务庭的审判事务和行政事务相分离，行政事务交由办公室或者其他行政机构进行管理，使法官将自己的精力全身心投入审判业务，提高审判质量，也有助于提高法官在社会的地位。
（二）增加待遇
1、实行高薪制
在法制发达国家，法官的收入一般都较为丰厚，法官收入高于公务员，是世界大多数国家的通例。法官的职业及其审判行为应被视为一种复杂的劳动，法官是纠纷的最后裁决者，理应获得较高的物质补偿。法官职业的特点决定了法官应尽量避免以营利为目的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其唯一的收入来源。这样，国家就必须保证法官享受高薪，以保证法官生活安定富裕，免去生活上的后顾之忧，从而不受金钱、物质和利益的诱惑。如英国大法官的年薪高于首相；美国在保证高薪的同时，其宪法第三条还规定“最高法院和低级法院的法官如行为端正，得继续任职，并应在规定期间内得到他们服务报酬，该项报酬在他们继续任职期间不得减少。”
我国长期以来，法官没有自己的独特的工资序列，而只是适用行政人员的工资序列。虽然法官法规定法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定，但在实际上并没有实行。从保障司法的独立、廉洁和公正的迫切需要出发，借鉴国外普遍采取的法官高薪制，是十分必要的，表现在：一、有利于法官队伍的反腐倡廉。目前，尽管全国绝大多数法官是好的，但司法腐败问题十分严重，去年沈阳市中级法院三个副院长被判刑的例子说明法官的腐败并不只存在于普通干警之中。造成这种现象的原因是多方面的，除了制度不健全，监督机制不完善，法官素质偏低以外，法官待遇差也不失为一个重要原因。正如肖扬院长所指出的：“从辩证唯物主义的观点看，个别法官的违法违纪行为的客观原因，与法官的待遇低下不无关系。因此，我们要贯彻落实法官法，努力提高法官待遇，这是廉政的物质基础。二、高薪制有利于吸收优秀人才，稳定法官队伍，提高法官的素质。长期以来，由于法官待遇不高，不少优秀的法官转为律师或从事其他职业，造成法官人才的流失。也有一些优秀法律人才不愿进法院当法官，而宁愿去当“官”，从而影响了法官的素质。如果提高法官的待遇，这种情况就会转变，法官的素质必然提高。三、高薪可以提高法官的社会地位。由于法官掌握着最终解决纷争的审判权和裁判权，其地位和权限应比一般公务员优越，不可将一般公务员的标准适用于法官，所以法官的收入高出一般公务员的收入是正常的，是世界各国普遍采纳的制度。也只有使法官的获得高出一般公务员的收入，才能显现出法官地位的崇高。法官才能珍惜自己的事业，不去当“官”，培养敬业精神，严格执法、公正裁决。
2、实行法官身份保障制度
所谓法官的身份保障，是指为解除法官的后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权，法律规定法官一经任命，便不得随意更换，不得被免职，转职或调换工作，只有依据法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离和令其退休。实行身份保障制的目的，在于免除法官不受免职和调离等威胁，使其能独立地依据法律进行审判，确保裁判的公正。1701年英国正式制定了《王位继承法》，其中规定，法官行为良好便继续留任，其收入固定，除非由议会基于合法理由弹劾。至此以后，英国一直实行法官身份保障制度。1787年的美国宪法第三条规定：“最高法院和低级法院的法官如行为端正，得继续任职，并应在规定期间得到他们的服务报酬。”大陆法国家也大都采纳了法官的身份保障制度。第二次世界大战以后，西德基本法特别将法官与公务员分开，认为“法官应独立行政职权，并仅服从法律。第九十七条规定：“正式任用的法官，非经法院判决，并根据法定理由、依照法官程序，在任职届满前，不得违反其意志，予以免职、永久或暂时停职、转任或令其退休。法律得规定终身法官的退休年龄。遇有法院的组织或其管辖区域变更时，得转调法官或令其停职，但须给予全额工资。”法官原则上实行终身制。各国对法官身份进行保障的同时，对法官的退休年龄大多规定得较晚。德国法官法第四十八条规定：“任职于联邦各终审法院之终身法官，自年满68岁开始退休，其他法官自年满65岁开始退休。在美国，1937年国会专门制度了退休法，规定了法官的退休问题，其中规定联邦法官年满70岁可以退休。值得注意的是，美国与大陆法国家所不同的是其并未采取到达法定年龄便强制退休的办法，而是采取自愿退休的制度，即达到退休年龄以后，是否退休由法官自己决定，任何人不得命令其退休。所以美国联邦最高法院的法官有一半以上的人死在岗位上。还有些国家对退休的法官予以充分尊重，如法国称退休为“退职法官”，官职不变，美国称退休法官为“资深法官”。对法官在退休方面予以优待，主要是考虑法官的劳动是一种复杂的劳动，既需要有深厚的法律知识，又要有丰富的不断积累的实践经验。水平较高、经验丰富的资深法官本身是社会的一种财富。
我国法官法规定：法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分；法官的退休制度，根据审判工作特点，由国家另行规定。在法律上确立了法官的身份保障和退休制度。我们认为，法官法的上述规定有必要迅速予以实施，以保证法官身份的稳定性，使一些德才兼备、经验丰富的资深法官可以适当放宽退休年龄，或者在退休以后也可以邀请其参与某些案件的审理。这一做法的益处表现在：一方面，这一做法有利于法官的职务的稳定，从而有利于法官职业的专门化和整体素质的提高。很长时间以来，我们一直将法官等同于一般的干部，强调其政治表现，注重行政级别的安排，而忽视了法官职业的专业性和技术性。因此，在各地法院特别是基层法院，院长、副院长时常被调进或调出，新调进的院长和副院长经过一段时间刚熟悉了法律知识和审判业务，又因各种原因而被调出法院，从而使法官的职务极不稳定。事实上，法官应法实行合理流动，但职务应当保持稳定和固定，无法定的原因不得随意将法官调出，否则，极不利于法官职业的专门化。另一方面，这样有利于保障司法独立，使法官不受任何外来的威胁或干涉，依法独立行使审判权。从实践来看，许多地方的法院的法官听命于行政领导的指导，偏袒本地当事人，其中一个重要原因便是法官身份上缺乏保障，如果胆敢违抗指示，便极有可能被调离、降级、撤职。可以说没有完备的法官身份保障制度，司法的独立和公正是不可能实现的。当然建立法官身份保障制度的前提必须严格法官的任职资格，对法官实行严格挑选，一旦按照严格的选任程序选定某个法官，则应对其实行充分保障。
需要指出的是，实行法官身份保障制度，并不意味着法官在任期内绝对不得被免职。从目前我国的实际状况来看，通过竞争上岗、考核选拔等淘汰机制，使一批高素质的法官脱颖而出，素质较低甚至根本不胜任法官工作的人离开法官队伍是十分必要的，这也是对我们多年来因缺乏严格的法官任职资格制度所造成的问题而采取的一种补救措施。如果通过这些制度的推行，真正能够建立一支具有较高素质的法官队伍，在此基础上实行法官身份保障制度，应当是顺理成章的事情。
法官素质的提高是增加法官待遇的基础，增加法官的待遇会促进法官素质的提高。二者相辅相成，恽然一体。经过法官制度的改革，到“官”也想当法官时，我国的法官制度就步入正轨了。
