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贵州省测绘市场管理暂行办法

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 02:07:25  浏览:9017   来源:法律资料网
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贵州省测绘市场管理暂行办法

贵州省人民政府


贵州省测绘市场管理暂行办法
贵州省人民政府



第一条 根据《中华人民共和国测绘法》及其他有关规定,结合我省实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于测绘企事业单位、其他经济组织、个体测绘业者相互以及他们与其他部门、单位和个人间进行的测绘项目承揽、委托或测绘成果交易等活动。
第三条 测绘市场活动的范围包括大地测量、摄影测量遥感,地图编制与地图印刷、数字化测绘与基础地理信息系统工程、工程测量、地籍测绘、房产测量等。
第四条 县级以上人民政府测绘行政管理部门和工商行政管理部门,负责监督管理本行政区域内的测绘市场。任何单位和个人不得阻挠执法人员执行公务。
执法人员执行公务时,应出示证件。
第五条 凡在我省测绘市场进行活动,必须遵守国家的法律、法规,不得扰乱社会经济秩序,不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
第六条 在我省测绘市场活动应遵循等价有偿、平等互利、协商一致、诚实信用的原则,禁止测绘市场活动中的不正当竞争行为和非法封锁、非法垄断行为。
第七条 进入市场承担测绘任务的单位、经济组织、个体测绘业者,必须按《贵州省测绘管理办法》的规定办理《测绘资格证书》,凭《测绘资格证书》到工商行政管理部门办理《营业执照》或《企业法人营业执照》,并到当地物价部门办理《收费许可证》。
第八条 进入市场进行测绘活动的单位、经济组织、个体测绘业者,在进行测绘活动中,必须按照省测绘行政主管部门颁发的《测绘资格证书》规定的业务范围和作业限额及省工商行政管理部门核准的经营范围进行活动。需要变更登记的,必须到有关部门办理变更手续。
第九条 省外测绘单位进入我省测绘市场活动,军事测绘单位在我省进行民用测绘活动,施测前必须持《测绘资格证书》、《营业执照》或《企业法人营业执照》及《收费许可证》、任务合同文本或项目招标文件到省测绘行政主管部门进行测绘任务登记。
第十条 外国及港澳台的组织或个人进入我省区域内进行测绘活动,必须经省测绘行政主管部门审查,报国务院测绘行政主管部门批准。
第十一条 测绘市场当事人的权利和义务,必须执行国家测绘局、国家工商行政管理局发布的《测绘市场管理暂行办法》第十三条、十四条的规定。
第十二条 进入测绘市场活动的,当事人不得对他人的测绘成果非法复制、转借,不得侵犯他人测绘成果的所有权和著作权。需要复制、转借他人测绘成果的须经所有权人、著作权人同意,未经批准复制转借的,按著作权法的有关规定处理。测绘成果的著作权受法律保护。
第十三条 任何单位和个人不得采用以下不正当竞争手段承担测绘任务:
(一)利用其他测绘单位的名义承接测绘任务;
(二)采用贿赂手段承接测绘任务;
(三)以排挤竞争对手为目的,低于成本承接测绘任务;
(四)损害竞争对手的职业信誉;
(五)招投标者互相串通,扰乱公平竞争;
(六)侵犯竞争对手的商业秘密;
(七)其他不正当竞争手段。
第十四条 测绘项目实行招投标和承包管理。项目招投标实行省、地(州、市)、县分级管理。
测绘市场的测绘项目金额10万元以上的(含本数)及其它须实行公开招标的测绘项目,应当进行招标方式确定承担揽方。
(一)测绘项目金额在10万元到15万元的由县测绘主管部门和工商行政管理部门负责测绘项目招、投标的监督管理;
(二)测绘项目金额在15万元以上(不含本数)到20万元的由地、州(市)测绘主管部门和工商行政管理部门负责测绘项目招、投标的监督管理;
(三)测绘项目金额在20万元以上的由省测绘行政主管部门和省工商行政管理部门负责测绘项目招、投标的监督管理。
第十五条 测绘项目进行招标时,须组织评标委员会,评标委员会由招标单位与当地测绘管理部门和工商行政管理部门组成,招标单位为评标委员会主任单位。
重大测绘项目的评标委员会由招标单位以及省级以上测绘主管部门、工商行政管理部门和有关专家组成。由招标单位任评标委员会主任单位。
第十六条 招标单位必须制定规范的招标文件,为投标单位提供有关资料。投标单位必须按招标文件填写标书。
第十七条 测绘单位必须以自已的设备、技术和劳力完成所承揽测绘项目的主要部分。承揽方征得发包方同意后,可以向其他具有测绘资格的单位分包,分包的项目及数量必须在接受分包的单位的《测绘资格证书》规定的业务范围内。分包量不得超出承包量的40%。第二承揽方不得
再向第三方分包。分包任务的质量由总承包方负责。
测绘项目的承揽方不得向无《测绘资格证书》的单位、经济组织和个体测绘业者发包。
招投标双方必须遵守国家有关法律法规。禁止采用行贿、受贿、索贿、帐外暗中“回扣”等违法行为承揽测绘任务。
第十八条 测绘项目当事人必须按照《中华人民共和国经济合同法》的有关规定,签订书面合同,合同文本应当使用国务院测绘行政主管部门和国务院工商行政管理部门统一制定的合同文本。合同文本由省测绘行政主管部门统一印制。
对于综合勘测设计部门的测绘活动,允许合同当事人使用自制的合同文本,但要详细填写基本内容。
第十九条 项目当事人签订书面合同文本的主要内容:
(一)测绘范围;
(二)测绘内容;
(三)执行技术标准;
(四)测绘工程费;
(五)甲方的义务;
(六)乙方的义务;
(七)测绘项目完成工期;
(八)测绘产品质量检查验收方式;
(九)测绘成果的所有权,使用权和著作权归属的约定;
(十)测绘工程费支付日期和方式;
(十一)甲、乙双方违约责任以及其他约定;
(十二)委托单位名称及法定代表人(或委托代理人);承揽方单位名称及法定代表人(或委托代理人)。
第二十条 贵州省测绘产品质量监督检验站,有权对我省测绘产品质量进行监督检验,任何单位或个人不得阻挠质检站进行质量监督检验。
第二十一条 凡符合《贵州省测绘管理办法》第二章第十三条规定的限额以上的测绘项目的测绘活动,要严格执行国家统一的技术规范和质量标准(包括行业标准),确保测绘产品质量。对质量要求高于(或低于)国家标准或行业标准的,双方要在合同中作明确规定,并按合同约定的
标准执行。限额以上的测绘项目的质量标准低于国家标准(行业标准)的要报省测绘行政主管部门批准。
第二十二条 测绘成果质量不合格的,不得提供使用。对已交付使用的测绘成果,出现不符合规定质量要求的,由测绘单位负责赔偿经济损失的,多次造成测绘产品不合格,给用户造成严重经济损失的,除负责赔偿经济损失外,由省测绘行政主管部门或其授权的部门吊销其测绘资格,
工商行政管理部门吊销营业执照或办理变更手续。
第二十三条 对测绘活动中发生的重大质量事故,测绘单位应及时向主管部门或测绘主管部门报告。测绘行政主管部门应按国家有关规定进行调查处理。
第二十四条 测绘产品质量监督检验收费标准,按国家规定的收费标准收取。出版地图的审查收费,按省测绘行政主管部门、省物价行政主管部门批准的收费标准收费。
第二十五条 对已列入《测绘收费标准》的测绘产品,计费不得低于《测绘收费标准》规定标准的85%。国家测绘局未规定的测绘产品收费,可以实行市场价格。
第二十六条 违反本办法第十七条,即测绘项目承揽方的分包量大于总承包量40%的,或向没有相应测绘资格的单位、个人分包或转包的,由地、州(市)测绘管理部门责令其停止测绘,情节严重的,由省测绘行政主管部门吊销《测绘资格证书》,工商行政管理部门依照有关法律、
法规予以处罚。
第二十七条 对无证测绘或超出证载业务范围进行测绘的;仿造、涂改、转让、出租《测绘资格证书》的;未进行测绘任务登记的;按《贵州省测绘管理办法》第三十七条第一、二、四款处罚。
第二十八条 对违反本办法第十三条规定,采取不正当手断进行竞争的,由工商行政管理部门按《中华人民共和国反不正当竞争法》进行处罚。
第二十九条 侵犯他人的测绘成果所有权或著作权的,按照《贵州省测绘管理办法》第三十七条第七款处罚。
第三十条 管理测绘工作的部门或工商行政管理部门的工作人员滥用职权以权谋私,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不执行处罚决定的,由做出处罚决定的测绘主管部门或工商行政管理部门申请人民法院强制执行。
第三十二条 本办法由省测绘行政主管部门和省工商行政管理部门共同解释。
第三十三条 本办法自发布之日起施行。



1996年2月7日
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广州市贯彻中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的实施办法

广东省中共广州市委 广州市人民


广州市贯彻中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的实施办法
中共广州市委 广州市人民政府


第一章 总则
第一条 为加强我市党风廉政建设,明确党政领导班子和领导干部对党风廉政建设应负的责任,保证中共中央、国务院和省委关于党风廉政建设的决策、部署的贯彻落实,维护改革、发展、稳定的大局,根据中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(中发〔1998
〕16号,以下简称《规定》)和省委、省政府《贯彻执行中共中央、国务院〈关于实行党风廉政建设责任制的规定〉的意见》(粤发〔1999〕1号,以下简称《意见》),并结合我市实际,特制定本实施办法。
第二条 实行党风廉政建设责任制,要以邓小平理论为指导,坚持“两手抓,两手都要硬”的方针,贯彻执行中共中央、国务院和省委、省政府关于党风廉政建设以及反腐败斗争的一系列指示。
第三条 实行党风廉政建设责任制,要坚持党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,发动群众积极支持、参与。把党风廉政建设作为党的建设和政权建设的重要内容,纳入党政领导班子、领导干部目标管理,与经济建设、精神文明建设和其他业务工作紧密结合,
一起部署,一起落实,一起检查,一起考核。
市委成立党风廉政建设责任制领导小组,加强对党风廉政建设工作的领导。领导小组的职责主要是:
(一)领导并组织协调各单位、各部门全面落实中央、国务院的《规定》、省委、省政府的《意见》和我市的《实施办法》。
(二)检查各单位、各部门执行《规定》的情况,协调解决执行《规定》中遇到的问题,研究有关政策界限。
(三)领导并组织对各区、县级市和市直局以上单位领导班子和领导干部执行《规定》情况的检查考核。
(四)按照干部管理权限,提出纪律处分和组织处理的建议,追究违反《规定》的领导干部的责任。
第四条 实行党风廉政建设责任制,要坚持从严治党、从严治政;立足教育,着眼防范;集体领导与个人分工负责相结合;谁主管,谁负责;一级抓一级,层层抓落实。

第二章 责任内容
第五条 市委、市政府及其职能部门的领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任。
(一)市委书记、市长对全市的党风廉政建设负总责,对分管单位、部门的党风廉政建设和市委常委、副市长的党风廉政状况负直接领导责任。
(二)市委常委、副市长对分管单位、部门的党风廉政建设和分管单位、部门的党政领导正职的党风廉政状况负直接领导责任。
(三)各区、县级市、市直局以上单位的党政领导正职对本单位、本部门的党风廉政建设负总责,对本单位、本部门领导班子成员和分管的单位、部门的党风廉政建设以及分管单位、部门的领导班子成员的党风廉政状况负直接领导责任。
(四)各区、县级市、市直局以上单位领导班子其他成员,对分管单位、部门的党风廉政建设和分管单位、部门的领导班子正职的党风廉政状况负直接领导责任。
第六条 各级党委(党组)、政府及其职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中承担以下领导责任:
(一)贯彻落实中共中央、国务院和省委、省政府关于党风廉政建设的部署和要求,分析研究职责范围内的党风廉政状况,研究制订党风廉政建设工作计划,并组织实施。
(二)坚持“两手抓,两手都要硬”的方针,把党风廉政建设与行政工作、经济工作紧密结合,做到党风廉政建设工作与业务工作同部署,同落实,同检查,同考核。
(三)坚持“标本兼治,综合治理”的方针,根据各时期的工作部署和要求,结合本单位的实际完善管理机制、监督机制,从源头上预防和治理腐败。
(四)组织党员、干部学习邓小平关于党风廉政建设的理论和党的路线方针政策、国家的法律法规、党纪政纪条规,进行党性、党风、党纪和廉政教育。
(五)贯彻落实党和国家的党风廉政法规制度,结合实际情况,制定本单位、本部门的党风廉政规章制度,并组织实施。
(六)履行监督管理职责,对所辖单位、部门的党风廉政建设情况,领导班子和领导干部的党风廉政状况进行监督、检查和考核;对存在问题及时整改。
(七)严格按照规定选拔任用干部,防止和纠正用人上的不正之风。
(八)依法领导、组织并支持执纪执法机关履行职责。

第三章 责任考核
第七条 市委负责领导、组织对各区、县级市、市直局以上单位党政领导班子和领导干部的党风廉政建设责任制执行情况的考核工作。
各区、县级市、市直局以上单位党委(党组)负责领导,组织对自身领导班子和领导干部党风廉政建设责任制执行情况的考核工作,以及对下一级党政领导班子和领导干部党风廉政建设责任制执行情况的考核工作。
第八条 责任考核工作与领导班子和领导干部的考核相结合,与年度考核相结合。
(一)责任考核工作一般按以下三种形式进行,必要时由党委组织专门考核:
1.自我考核。无领导班子届中、届末考察的年份,与各单位的年度考核同步进行。
2.抽查考核。每年结合全市党建、党风、廉政工作大检查,在各单位自查考核的基础上,由党委组织检查组,抽查考核若干单位。
3.上级考核。市成立考核小组,结合各单位领导班子届中、届末考察进行考核工作。市考核小组由市纪委、市委组织部牵头,市委办公厅、市政府办公厅、市人事局、市监察局及市直有关工委参加。
(二)各单位每年自我考核后,应将贯彻落实党风廉政建设责任制的情况和考核结果列入年度总结或工作报告,报上级纪委、组织部。
(三)抽查考核、上级考核后,由检查组、考核组对被考核单位领导班子和领导干部执行党风廉政建设责任制的工作情况提出考核综合材料(含主要成绩、存在问题、整改措施和整改期限等内容)报市委审批。考核结果按干部管理权限,分别存入纪委的领导干部《廉政卷宗》和组织部
门的《干部档案》,并以书面文件通知被考核单位和领导干部本人。
第九条 领导班子责任考核的评定分为:好、较好、一般、差4个等次;领导干部责任考核的评定分为:优秀、称职、基本称职、不称职4个等次(各等次评定的具体条件附后)。
被考核单位或领导干部本人对考核结果有异议的,应在接到通知5日内,以书面形式向上级党风廉政建设责任制领导小组办公室提出意见或申请复核报告。
第十条 党风廉政建设责任制的执行和考核,应与民主评议、民主测评领导干部相结合,广泛听取党内外群众的意见。
第十一条 党风廉政建设责任制执行情况的考核结果,作为对领导干部的业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。领导班子或领导班子正职执行党风廉政建设责任制考核不合格的,取消该单位的市一级评先资格。责任人直接管辖的单位、部门发生中层以上领导干部严重违纪违法案
件的,取消责任人当年度的评优资格。
第十二条 执行党风廉政建设责任制的情况,要列为领导班子民主生活会和领导干部述职报告的一项重要内容。领导干部要结合年度考核对执行党风廉政建设责任制的情况进行自查,并形成书面材料,报上一级纪委、组织部。自查书面材料存入本人廉政卷宗。
第十三条 纪检监察机关、组织、人事部门负责对党风廉政建设责任制执行情况的监督检查。

第四章 责任追究
第十四条 各级党委负责对违反党风廉政建设责任制规定的领导班子和领导干部实施责任的追究。责任追究按干部管理权限和程序办理。
第十五条 责任追究程序:
(一)责任追究的提出。发现违反党风廉政建设责任制规定,需追究责任时,由职能部门向党委提出报告。责任对象属市管干部的,报市委常委会审批。职能部门是指:党风廉政建设责任制考核小组、纪检监察、组织、人事、财政、税务、审计等部门。
(二)责任追究的立案。纪检监察机关根据党委关于追究责任的决定,对违反党风廉政建设责任制规定的领导班子或领导干部立案,调查取证并提出处理意见报党委审批。
(三)责任追究的落实。职能部门根据党委对违反党风廉政建设责任制规定的领导班子或领导干部的责任追究处理决定,分别作出党纪政纪处分、组织处理。需向上级纪委、组织部备案的,按规定程序办理。其中党纪政纪处分由纪检监察机关负责;组织处理由组织、人事部门负责。
第十六条 领导干部违反本实施办法第六条,有下列情形之一的,给予组织处理或者党纪处分:
(一)对直接管辖范围内发生的明令禁止的不正之风不制止、不查处,或者对上级领导机关交办的党风廉政建设责任范围内的事项拒不办理,或者对严重违法违纪问题隐瞒不报、压制不查的,给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分,情节严重的,给予撤销党内职务处分。

(二)直接管辖范围内发生重大案件,致使国家、集体财产和人民群众生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的,责令负直接领导责任的主管人员辞职或者对其免职。
(三)违反《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的规定选拔任用干部,造成恶劣影响的,给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务处分。提拔任用明显有违法违纪行为人员,给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的
,给予开除党籍处分。
(四)授意、指使、强令下属人员违反财政、金融、税务、审计、统计法规,弄虚作假的,给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务处分;情节严重的,给予留党察看或者开除党籍处分。
(五)授意、指使、纵容下属人员阻挠、干扰、对抗监督检查或者案件查处,或者对办案人、检举控告人、证明人打击报复的,给予负直接领导责任的主管人员严重警告或者撤销党内职务处分;情节严重的,给予留党察看或者是开除党籍处分。
(六)对配偶、子女、身边工作人员严重违法违纪知情不管的、责令其辞职或者对其免职;包庇、纵容的,给予撤销党内职务处分;情节严重的,给予留党察看或者开除党籍处分。
其他违反本实施办法第六条行为之一、情节较轻的,给予批评教育或者责令作出检查,限期整改或者通报批评;情节较重的,给予相应的组织处理或者党纪处分。
具有上述情形之一,需要追究政纪责任的,比照所给予的党纪处分给予相应的行政处分;涉嫌犯罪的,移交司法机关追究刑事责任。
第十七条 实施责任追究要实事求是,分清集体责任与个人责任,主要领导责任和重要领导责任。
第十八条 责任追究从中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》颁布之日起执行。
(一)由于领导班子集体作出错误决策,违反本实施办法第六条行为之一的,要追究领导班子全体成员的责任;在追究责任时,主要领导要比其他领导重。在决策时,对错误决策持反对意见,并记录在案或经调查核实的,不予追究责任。
(二)责任人在任期间发生第十六条所列情形之一,离任后才发现的,仍要进行责任追究。
(三)对党风廉政建设工作敢抓敢管,尽职尽责,对分管的单位、部门发生的问题能及时采取措施,积极查处,挽回损失的,在责任追究时比照有关条款可以从轻处理或免予处理。

第五章 附则
第十九条 第十六条中所列“严重违法违纪问题”、“重大案件”、“重大损失”、“恶劣影响”、“情节严重”的认定,应依据《中国共产党纪律处分条例(试行)》、《中华人民共和国行政监察法》和党内有关规定的解释,或依据中央纪委、国家监察部、省纪委、省监察厅最新的
解释。
第二十条 本实施办法适用于市属各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、人民团体、事业单位、国有企业。
第二十一条 各地区、各部门可根据本《实施办法》,结合各自实际制定实施意见。
第二十二条 本实施办法由中共广州市纪律检查委员会、广州市监察局负责解释。
第二十三条 本办法自公布之日起施行。

附:领导班子责任考核各等次评定的具体条件:
一、好:
(一)真正把党风廉政建设和反腐败工作摆上重要位置,做到与经济建设、精神文明建设和其他业务工作紧密结合,一起部署、一起落实、一起考核;
(二)能结合本地区、本系统、本单位的实际抓好党风廉政建设和反腐败斗争,工作积极主动,有开创性;
(三)党政领导班子的正职在该年度的责任考核中被评为优秀等次,班子成员全部被评为称职以上等次;
(四)党政领导班子及其成员在该年度内无发生违纪违法现象,本地区、本部门无发生重大违纪违法现象;
(五)在届中、届末考察过程中,对党政领导班子执行党风廉政建设责任制情况的民主测评满意率达60%以上。
二、较好:
(一)把党风廉政建设和反腐败工作摆上重要位置,基本做到与经济建设、精神文明建设和其他业务工作紧密结合,一起部署、一起落实、一起考核;
(二)能结合本地区、本系统、本单位的实际抓好党风廉政建设和反腐败工作;
(三)党政领导班子的成员全部被评为称职以上等次;
(四)党政领导班子及其成员在该年度内无发生违纪违法现象,本地区、本部门无发生重大违纪违法现象;
(五)在届中、届末考察过程中,对党政领导班子执行党风廉政建设责任制情况的民主测评满意率达50%以上。
三、一般:
(一)把党风廉政建设和反腐败工作摆上了一定位置,基本上能与经济建设、精神文明建设和其他业务工作相结合来抓;
(二)党政领导班子的成员在该年度的责任考核中有被评为基本称职以上等次;
(三)党政领导班子及其成员以及本地区、本部门在该年度内无发生违纪违法现象;
(四)在届中、届末考察过程中,对党政领导班子执行党风廉政建设责任制情况的民主测评满意率达40%以上。
四、差:
(一)没有把党风廉政建设和反腐败工作摆上日常的议程,没有与经济建设、精神文明建设和其他业务工作一起部署、一起落实、一起考核;
(二)没有结合本地区、本系统、本单位的实际完成好党风廉政建设和反腐败斗争的各项任务;
(三)党政领导班子成员在该年度的责任考核中有被评为不称职等次的;
(四)党政领导班子及其成员在该年度内发生违纪违法现象,或本地区、本部门发生重大违纪违法现象;
(五)在届中、届末考察过程中,对党政领导班子执行党风廉政建设责任制情况的民主测评满意率没达到40%。

领导干部责任考核各等次评定的具体条件:
一、优秀:
(一)认真履行《规定》中对领导干部的责任要求,工作积极主动,有创造性,对自己职责范围内的党风廉政建设工作认真负责,敢抓敢管,坚持原则;
(二)在本人直接管辖的范围内无重大违纪违法案件发生;
(三)自觉遵守领导干部廉洁自律各项规定,无违纪违法问题;
(四)本人在年度的责任考核中优秀票达60%以上。
二、称职:
(一)认真履行《规定》中对领导干部的责任要求,能对自己职责范围内的党风廉政建设工作认真负责;
(二)在本人直接管辖的范围内无重大违纪违法案件发生;
(三)自觉遵守领导干部廉洁自律各项规定,无违纪违法问题;
(四)本人在年度的责任考核中优秀、称职票合计达60%以上。
三、基本称职:
(一)能履行《规定》中对领导干部的责任要求,对自己职责范围内的党风廉政建设工作负责;
(二)在本人直接管辖的范围内无重大违纪违法案件发生;
(三)遵守领导干部廉洁自律各项规定,无违纪违法问题;
(四)本人在年度的责任考核中优秀、称职、基本称职票合计达50%以上。
四、不称职:
(一)不能履行《规定》中对领导干部的责任要求,对自己职责范围内的党风廉政建设工作不认真负责;
(二)在本人直接管辖的范围内发生了重大违纪违法案件;
(三)有违反领导干部廉洁自律各项规定之一的行为或违纪违法问题;
(四)本人在年度的责任考核中不称职票达30%以上。



1999年12月14日
论公平与正义价值取向下的
法院体制改革的若干问题

王海江


内容提要:
在司法体制改革逐步推进的过程中,法院体制改革作为其一部分,也应与时俱进的发展。法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面,它在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用,是操作和限制法律适用的载体,影响和制约法院和法官行使着审判权。本文在系统详细地解剖了我国现行法院体制存在的司法权地方化、司法权行使行政化、法官职业大众化问题后,提出法院体制改革必须要坚持实现全社会的公平与正义为价值取向,并要坚持党的领导、宪法基本原则、人民代表大会制度、吸收西方先进司法理念、审判独立等原则。进而以此为指导,实事求是地探讨和分析我国法院体制应该确立为人、财、物与地方脱离的法院管理体制、审判主体具有独立审判权的司法化的审判权运行机制,以及实行法官职业化。全文共计11516字。

引 言
20世纪80年代中期以来,随着经济体制改革和政治体制改革如火如荼地开展,法院也积极地进行审判方式改革,以回应经济和政治改革的要求,但“审判方式改革主要关心的审判程序和审判行为方式这种主体和对象层面,而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面,民事、刑事审判方式改革的实践表明,脱离审判主体,单纯关注审判方式改革的实体层面,难以使审判方式改革取得更好的效果。” 法院和法官是审判的主体,任何审判活动的进行都离不开法院和法官,而影响和制约法院和法官行使审判权的法院体制,则在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用,法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面,法律通过法院体制的运转而具体运用到每个诉讼案件中,可以说法院体制的合理程度直接决定着审判活动价值实现程度,由于经济政治体制的变革,现行法院体制已经不再完全适应法治社会对其要求,近年来,专家学者对法院体制改革进行了深入探讨,可谓“仁者见仁,智者见智”,但对其进行全面系统探讨的不多,因此,本文在借鉴专家学者论述的基础上,拟以实现全社会的公平与正义的价值理念为视角,考察探讨法院体制改革的问题,希对我国法院体制改革的深入尽绵薄之力。
一、现行法院体制及存在的主要问题
我国的法院体制是脱胎于前苏联模式的,是在实行高度集权的计划经济特定历史背景下建立和发展起来的。仔细考量法院体制,其不适应变化了的形势的问题及本身的痼疾越来越明显地表现出来。
(一)司法权力地方化
即法院因受地方党委政府的影响和制约,在诉讼中屈从于地方保护主义,司法权各行其是。司法权来源于国家主权,是由国家法律统一授予司法机关行使,各级法院享有的审判权都是国家主权的一部分,而不是地方的自治权。司法权力地方化的危害李铁映同志深刻指出:“不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象,正日益严重的破坏法治的统一,亵渎法律的尊严,损害法院的形象,动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。” 那为何会造成司法权地方化呢?
首先,由于法院设置的地方化,形式上形成司法权地方化,地方法院的设置与审级与地方行政区域重合,县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院,法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院,从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。
第二,法院人事体制的地方决定权形成了司法权地方化。法院人员的升迁地方党委政府有很大的决定权,具体来说,法院院长由人大选举和任命,副院长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命,而且助理审判员被任命为审判员的条件并不明确。所以地方人大常委会任免审判员的随意性很大,因为地方党政对人大的影响是有相当力度的,法院从上到下自然都要受地方权力的影响,都可能受到地方保护主义影响。
第三,审判的物质资源来自于地方政府助长了司法权地方化。法院人员的工资、福利、兴建法庭都需要地方政府予以解决。所以,地方政府的财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以法院必须和地方政府处好关系,否则很难从地方政府争取到资金财物,法院为了取悦地方党委政府,换取地方对法院司法资源的更大投入,必然要不遗余力地为地方利益服务,“使得法院在审理涉及地方利益的案件时可能受到有实权机构的压力,关系案、人情案难以克服,后果就是损害国家法制的统一与威信,也和建设法治国家的目标相冲突。”
(二)审判权行使行政化
审判权的行使以独立公正为特征,法院的司法权行使体制应是按照司法工作方式运作的。但我国目前审判权行使运作体制却是行政化的。
一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的录入、级别、升迁、奖惩、退休等。首先法官录用上,根据现行人事体制,成为法官要先通过国家统一组织的公务员考试,这很明显是将法官等同于公务员管理,法官的身份也是行政人员。其次,法官都有行政的级别,什么科员级、正科级、以至处级、部级审判员等。“法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩,这种模式是完全行政化的。” 第三,法官可以在审判业务部门与非业务部门轮岗。只要是法院的部门,法官都可以去任职,可见,这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四从法官的升迁管理来看,法官无论是行政级别,抑或是法官级别的提升,都由政治部门负责考核,然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门,法官的升迁与行政人员的升迁并无二样。此外,法官的退休制度与公务员也是相同的。整个法官人事管理体制完全行政化了。“在这种结构中不能培养起法官的独立性,只能塑造法官的依附性,甚至奴性”。
二是法院内部审判权行使方式行政化。首先表现为院、庭长层层审批制。在司法实践中,院领导凭借着行政领导权, “法院院长在审判权的各个环节上,都有着指示权、批准权和决定权,并对法院的全面工作都有组织权和监督权。” 院、庭长对自己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批,可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制,转变成了一种行政化的行使方式。“层层审批的后果导致过多的人干预案件的审理和裁判,但无人对裁判结果负责,从我国情况来看,法官不能独立审判根本不利于裁判的公正”。 其次,审判委员会讨论案件也是行政化。从实践来看,审委会讨论决定案件也是行政化的运作方式。案件承办人在审判委员会上,向各委员书面汇报案件事实,提出拟处理意见。委员们听完汇报逐一发表意见,最后实行少数服从多数,决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的,“各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长(有的还有非业务部门的负责人)组成,基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体,带有明显的行政性质,是行政管理模式在司法活动中的集中体现。” 审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化,“更为严重的是它导致了法官体制和法官素质低下的恶性循环”。 三是上下级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件,在没有进入二审程序前,就向上级法院汇报案情,进行口头或书面的、正式或非正式的请示,以求自己的裁判意见与上级法院意见一致,保证所谓的案件质量。虽然上级法院并无答复义务,但往往都会做出答复。既然上级法院掌握着发改大权,下级法院又怎能不按其意见裁判。“这种制度在法律上并没有明文规定,但在审判实践中却非常普遍,并得到司法解释的认可。” 这种有请示、有答复、又按答复处理,这种上下级法院关系不就是行政化模式吗?这种模式的后果就是“如果允许上级法院干涉下级法院对案件的具体审理,必将架空审级制度,使审级制度徒有虚名。”
(三)法官职业大众化
法官的职业需要较高的智力和特别的司法训练,如同医生和建筑师一样,具有明显的专业性。但目前法官这个职业却呈现出明显的大众化。
首先,法官职业准入标准不高。法官法对法官资格的规定整体上说对于提高法官整体素质是可以的。但有两条限制仍有缺憾。首先在学历上要求不高,仅要求是高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科具有法律知识的,显然其他教育途径也可获得本科学历,事实上现在社会办学有普及本科趋势,自考、函授、电大等,这些非全日制教学教育质量没保障,显然不符合法官精英化的要求。其次,在院长副院长的任职条件上,也存在不足,只是笼统地规定有本科学历和具有法律知识,这样是否具备法律知识无法判断,具备多少法律知识也没要求。“地方党政可以因为对法院人事权的控制而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人塞进法院。” 如将一些行政级别高,但是法律门外汉的人调入法院任领导职务,这样的人是不符合法官专业化的要求的。法官职业门槛低是无法保障实现法官职业精英化的。
其次,法官业务素质不高。“在我国现行的司法管理体制中,法官是国家公务员,将法官等同于公务员进行选拔和任命,注重其行政级别而忽视其专业性,阻碍了法律职业化进程。” 而且我国国情是法官来源复杂,素质参差不齐。可能有些非法学院毕业的人适应性强,头脑灵活,成长为实践型法官,但对一些新类型案件、需要现代科学知识分析判断的案件他们可能会力不从心。所以法官来源的复杂化是不能保证法官的业务素质的。
再次,法官职业道德操守不高。法官法第三十二条规定了法官不得有十三种行为,《法官职业道德准则》也对法官的司法礼仪、业外活动、廉洁公正等进行了要求,但事实上法官的形象并没有根本的改变,对当事人吃拿卡要的仍在发生,对当事人冷硬横顶继续存在,娱乐场所照进不误、开庭着装不规范的大有人在、贪污受贿的法官也不时见之报端,种种违反法官职业道德和法官法的行为并没杜绝。正如学者指出的:“当法官自己心甘情愿地混入世俗关系时,司法的权威便荡然无存,人们对司法的尊重也无所依凭。”
第四,法官职业保障标准不高。我国目前体制下,法官的审判权因受行政领导、审委会、上级法院的事实上的剥夺而减少;法官的职业地位受到地方党政领导和法院行政领导实际威胁而不稳定;法官的职业收入与法官的智慧劳动和尊崇地位不相符合。缺少充分职业保障显然不利于法官独立公正司法的。
二、法院体制改革的价值取向和基本原则
法院体制改革作为政治体制改革中司法体制改革的一个有机组成部分,与经济体制改革一样同样是前无古人的探索,也要有价值取向来保证改革的方向。正如贺卫方所言:“改革本身需要有自身的体系,要对总体目标有个清楚的把握,要让每一个具体措施与这个总目标相一致,要让改革之间形成相互补充的关系。” 进行具体的制度设计,进而对相关法律进行修改,这样才能使改革少走弯路,少犯错误,最大限度的扩张改革成果。党的十六大报告中提出:“社会主义司法体制必须保障全社会实现公平与正义”。这是我党的执政纲领,也是法院体制改革的方向。这既是实践“三个代表”重要思想的要求,也是建设社会主义法制社会的内在要求,更是发挥人民法院职能的要求。在法院体制改革中必须坚持此理念毫不动摇,具体应坚持如下原则:
1.法院体制改革必须坚持党的领导。法院体制改革是政治体制改革的一部分,司法体制改革目标之一就是完善审判独立的机制,在党的十五大上,我党正式提出了依法治国的执政基本方针,并被随后写进我国宪法,依法治国不仅是我党和全国人民意志的反映,也是我党对党与司法关系的一种政治承诺,并且上升到宪法高度来规范党与司法的关系,无数的事实也已证明,法院的发展离不开党的领导,法院的改革更离不开党的领导。离开党的领导必将一事无成,党的领导是人民法院一切工作的可靠保障,法院体制改革必须服从服务于党和国家政治建设与政治体制改革的大局,必须有利于加强党对法院工作的领导,“坚持党的领导,是社会主义法制区别于资本主义法制的根本区别,是人民当家作主和依法治国的根本保证。各级党委和领导干部要增强法治观念,正确处理党的领导和依法执政的关系,要善于通过把党的路线、方针、政策上升为国家意志,来实现对国家的领导,不断提高依法执政的能力。” 所以法院体制改革必须在党的领导下,增强法院司法活动的民主性与透明性,使法院的司法活动公正和效率,从而使法院更好的贯彻和体现党的宗旨。
2.坚持宪法的基本原则。宪法作为国家根本大法,具有最高法律效力,关于法院体制的规定必须遵守。宪法从根本上确立了法院体制的框架。即审判权法院独立行使、法院间是上级对下级的监督关系、人民法院对产生它的权力机关负责。进行法院体制改革,决不能突破这些法院体制的原则精神。如果为保障法院体制更加完善和科学,确实需要宪法规定的随之适应,那么也只有先进行宪法修正,才可以进行根据修正后的宪法进行改革,因为进行法院体制的改革就是为了更好地贯彻宪法原则,使宪法原则落到实处,只有在遵守宪法的基础上进行改革才能避免改革过程中的无序和失控局面的出现。
3.坚持人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国根本的政治制度,是我国的政体,是实现人民当家作主的最好途径与方式。人民代表大会制度经过中国社会主义实践检验,是符合中国国情的,尽管其也有不完善之处,但其基本框架和原则不能改变。人民代表大会制度的基本框架动摇了,就等于削弱和减少了人民行使当家作主的权利。有观点认为,应仿效西方的三权分立学说,实行彻底的司法独立把司法权脱离人民代表大会的监督,这种观点是脱离了我国具体国情来讨论司法改革的空中楼阁,近代西方国家的司法独立是通过三权分立的宪政制度来实现的,所以这些国家的司法体制改革很容易实行彻底的司法独立。而我国是人民代表大会制度,实行的是议行合一的宪政体制,我国的国家权力属于全体人民,而全部的国家权力由人民代表机关即权力机关行使,人民代表机关产生法院,法院受其监督并对其负责,我国的司法独立并不是按照三权分立的模式建立起来的,而是在权力机关的监督之下的司法独立,司法机关在行使司法权时应置于权力机关的监督之下。 离开这个背景搞改革只会是南辕北辙。根本实现不了司法的终极目标公正与效率。所以我国的司法体制改革中的法院体制改革必须要坚持人民代表大会制度。
4.坚持借鉴西方先进法治理念的原则。党的十六大报告中明确提出“要借鉴人类政治文明的有益成果。”我国的社会主义法治建设正处于初级阶段,司法体制改革刚刚起步,中国的司法体制改革不可避免的需要借鉴西方法制发达国家的实践。这不仅是西方发达国家法制实践的时间长和经验多,还因为作为一种社会统治实践,司法体制有着普遍性的原则和规则。司法体制作为国家的工具具有较大的可借鉴性。正所谓“他山之石可以攻玉”。实践证明国际间相互交流、移植、融合是非常必要的,法院体制建构应放到世界司法平台上考虑。但借鉴中不能不顾本国国情,盲目求“新”出“奇”。也不能对外国司法制度没做深入考察而盲目移植,要以拿来主义的态度对待外国法制的借鉴。
5.坚持审判权独立行使原则。“司法独立是一个世界性的标准,内地也不例外,不过内地为审判独立和检察独立,” 宪法规定了人民法院依法独立行使审判权。我国的法官法也规定了法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见我国的审判独立包括两层含义,一是法院独立,二是法官独立。法官个人独立与法院独立是不可分割的两个方面,没有法院的独立,单个法官也无法独立履行其职责。法院的独立是法官独立的依托。法官的独立审判则是法院独立审判的具体体现。审判独立是司法公正的必要条件,有利于定纷止争,维护社会稳定;有利于节约诉讼资源,实现诉讼效益;因此改革中坚持审判权独立有着特殊意义。
三、法院体制改革的实施对策
(一)克服审判权地方化,构建地方法院新型人财物管理体系
形成司法权地方化的最主要原因就是地方法院的人财物都受地方控制。所以解决地方化的切入点,应该“恢复宪法赋予法院应有的法律地位,即各级人民法院成为国家审判机关,而不是从属于各地政府的职能部门,并且必须通过一定的法律形式,将宪法关于人民法院独立审判。不受行政机关干涉的原则具体化、条文化。” 具体是:
首先,地方法院设置的非地方化。关于法院设置的改革,专家学者提出诸多建议,比较有代表性的观点有四种,笔者将在对其评述中阐明自己观点。
第一种认为法院应实行垂直管理。笔者认为这种想法是根本违宪的。其一它违反了宪法确定的地方各级法院对产生它的权力机关负责的制度。其二它违反了法院上下级之间是监督关系的宪法原则。所以在宪政的中国是不允许这样改革法院设置的。
第二种观点认为可以仿造美国,分设联邦法院和地方法院。这个方案的最大弊端就是严重背离我国是单一制国家的基本国情和宪法基本原则,且在实施中需要重新建构国家法院系统,各部类审判的程序法关于管辖的规定都要更改,故此方案也不足取。
第三种观点是打破地方行政区划设立跨地区的法院。该方案的最重要问题是违反了法院向产生它权力机关负责的宪法原则,造成辖区内有多个地方权力机关,无法统一对法院行使职权,形成事实上的无法管理。而且这个方案还要大幅度调整法院人员,操作难度太大,影响面过广,故也是不合时宜的。
而笔者认为在基本保留现存法院体制基础上,进行小幅调整,设立巡回法庭比较现实的。夏锋认为:应当建立最高法院的巡回法庭,专门受理跨省之间的标的额大的民事经济案件,或者有权管辖涉及管辖有争议的案件。 笔者进一步思考认为,推而广之,不仅最高人民法院设立巡回法庭,高级法院、中级法院都逐级向下一级法院派出巡回法官,组成巡回法庭,负责审理跨地区的民商事一审案件,诉讼的地域管辖仍然按照各部类诉讼法的规定。对巡回法庭审理的案件不服的,可以依法提起上诉,由设立该巡回法庭的上级法院作为二审法院,被确认为巡回法庭法官的必须同其他非巡回法官相区分,防止上诉后受到巡回法官的不正当的影响。这样设立的巡回法庭不仅有力地解决了地方保护主义的干扰问题,还保证了巡回法官能够因地制宜地根据各地经济和社会实际情况公正的裁判,而且不必更改我国的四级两审制。此外为从形式上也摆脱法院地方化的痕迹,各地方法院的名称也要改。各法院要把名称中带有省、市、县等地域特征的字去掉,如直接叫辽宁高级人民法院、长春中级人民法院等。
设立巡回法庭只是解决了法院体制对抗地方化的一个方面,还需要在人、财、物方面强化非地方化。法院经费问题是法院无法摆脱地方化影响的一大软肋,为摆脱地方干扰,首先就要建立司法机关经费中央财政统一供给制,通过立法对全国范围内的各地方法院的经费开支实行单独预算,各地法院所收诉讼费全额上缴中央财政,另外,要根据各地财政经济状况按其每年的国民生产总值一定比例向中央财政交纳司法经费,这些费用由中央财政集中,作为专项司法经费。每年各地法院将司法经费预算逐级上报上级法院,经最高院最后审核后报全国人大,由全国人大讨论通过后,交由中央财政执行,逐级下达专项拨款,用于法院司法经费。这样的财政机制的辅助措施就是法院办公条件、物资装备、福利待遇法定化。目前,由于法院经费来源于地方,而地方的经济条件不同,在各地方的权威不同,所以法院的经费全国各地的差异很大,也导致法官待遇等各不相同,为便于编制法院经费预算,也有利于不同级别地域法官之间的合理流动,应通过立法使法官待遇等司法经费的组成部分标准化、统一化。
法院受地方控制的另一软肋就是法院人员由地方管理。所以,要变革这种体制。首先在法院人员人事编制管理上,必须取消地方负责的制度,法院的人员编制由最高人民法院统一负责,中央编委对法院编制单独管理。最高院根据各法院审判案件的数量确定各法院的人员编制情况,地方党委政府无权确定法院编制的多寡,无权调动安排非领导职务的法官。
其次,实行法官审判职称晋升法定化。法律可从任助审员年限、学历、年龄、办案数量、质量等方面量化助理审判员晋升为审判员的条件,这样助理审判员在案件审理上就不怕受地方保护主义影响的不当影响了。
再次,排除院长受地方制约因素。一是法院院长不能仅仅由地方党委提名,要实行上级法院和地方党委协商提名制,这样既能保证院长能够符合法官法的条件,也在一定程度形成了对地方势力的牵制。二是罢免院长理由法定化。对院长的罢免理由要比法官的严格,除了法官法规定的法官免职和辞退条件外,还可以规定如队伍形象不好,一年内有多少名法官违法乱纪的;案件质量不高,案件被发改和超审限比例高;司法经费浪费巨大,由于管理原因致使司法经费未能有效使用等。
(二)审判权行使司法化,构建法官独立审判新机制
要取消审判权行政化,就是要按照审判权自身特点,实行独立、公开、公正的司法化的审判权运行方式。首先要审判权主体非行政化。“司法机关机构改革,应首先取消司法机关的行政级别,内部工作人员的行政级别也随之取消。” 从形式上对审判权行政化进行釜底抽薪。取消了行政级别的法官,必须要按照法官级别来设定其工资和福利待遇,这是要相应随之建立起来的。要按照职业化的发展方向建立,要完全摆脱行政级别的影响,取消按年限届满法官等级自动晋升的评定办法。建议参照教授、医师、工程师等专业技术职称的评定办法进行。设立独立的法官考评委员会,进行专门的业务培训、考试、考核;只有这样才能真正体现法官的学识、涵养、专业水平、职业地位和法律权威。
其次要真正还权合议庭和独任审判员。第一要实行法官审判合一制。 “即审理权与判决权相统一,法官不仅有权审理,而且有权判决。” 赋予了法官独立审判的权力,法官就应独立对自己审判结果承担责任。 “因为只有法官独立,才能使现代诉讼中帮助和制约法官做出正确裁决的一整套制度真正发挥作用,也才能有效贯彻司法责任制度” 法官为提高办案质量,就会认真钻研法律,总结审判经验,努力保证案件质量。