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中华人民共和国人民法院组织法

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中华人民共和国人民法院组织法

全国人民代表大会


中华人民共和国人民法院组织法(修订本)

(1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过 根据1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《关于修改<中华人民共和国人民法院组织法>的决定》修订)

目 录
第一章 总 则
第二章 人民法院的组织和职权
第三章 人民法院的审判人员和其他人员

第一章 总 则
第一条 中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。
第二条 中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:
(一)地方各级人民法院;
(二)军事法院等专门人民法院;(1983年9月2日修改)
(三)最高人民法院。
地方各级人民法院分为:基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。
(1983年9月2日删去第三款)
第三条 人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件,并且通过审判活动,惩办一切犯罪分子,解决民事纠纷,以保卫无产阶级专政制度,维护社会主义法制和社会秩序,保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。
人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律。
第四条 人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。(1983年9月2日修改)
第五条 人民法院审判案件,对于一切公民,不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,在适用法律上一律平等,不允许有任何特权。
第六条 各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院对于不通晓当地通用的语言文字的当事人,应当为他们翻译。在少数民族聚居或者多民族杂居的地区,人民法院应当用当地通用的语言进行审讯,用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件。
第七条 人民法院审理案件,除涉及国家机密、个人阴私和未成年人犯罪案件外,一律公开进行。
第八条 被告人有权获得辩护。被告人除自己进行辩护外,有权委托律师为他辩护,可以由人民团体或者被告人所在单位推荐的或者经人民法院许可的公民为他辩护,可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护。人民法院认为必要的时候,可以指定辩护人为他辩护。
第九条 (1983年9月2日删去)
第十条 人民法院审判案件,实行合议制。
人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行;简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,可以由审判员一人独任审判。(1983年9月2日修改)
人民法院审判上诉和抗诉的案件,由审判员组成合议庭进行。
合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。
第十一条 各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。
地方各级人民法院审判委员会委员,由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免;最高人民法院审判委员会委员,由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。
各级人民法院审判委员会会议由院长主持,本级人民检察院检察长可以列席。
第十二条 人民法院审判案件,实行两审终审制。
地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定,当事人可以按照法律规定的程序向上一级人民法院上诉,人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉。
地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定,如果在上诉期限内当事人不上诉、人民检察院不抗诉,就是发生法律效力的判决和裁定。
中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审判的第二审案件的判决和裁定,最高人民法院审判的第一审案件的判决和裁定,都是终审的判决和裁定,也就是发生法律效力的判决和裁定。
第十三条 死刑案件除由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。(1983年9月2日修改) 第十四条 各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。
最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或者指令下级人民法院再审。
最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权按照审判监督程序提出抗诉。
各级人民法院对于当事人提出的对已经发生法律效力的判决和裁定的申诉,应当认真负责处理。
第十五条 人民法院对于人民检察院起诉的案件认为主要事实不清、证据不足,或者有违法情况时,可以退回人民检察院补充侦查,或者通知人民检察院纠正。
第十六条 当事人如果认为审判人员对本案有利害关系或者其他关系不能公平审判,有权请求审判人员回避。审判人员是否应当回避,由本院院长决定。
审判人员如果认为自己对本案有利害关系或者其他关系,需要回避时,应当报告本院院长决定。
第十七条 最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。

下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。
(1983年9月2日删去第三款)

第二章 人民法院的组织和职权
第十八条 基层人民法院包括:
(一)县人民法院和市人民法院;
(二)自治县人民法院;
(三)市辖区人民法院。
第十九条 基层人民法院由院长一人,副院长和审判员若干人组成。
基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长。(1983年9月2日修改)
第二十条 基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。
第二十一条 基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件,但是法律、法令另有规定的案件除外。
基层人民法院对它所受理的刑事和民事案件,认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候,可以请求移送上级人民法院审判。
第二十二条 基层人民法院除审判案件外,并且办理下列事项:
(一)处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件;
(二)指导人民调解委员会的工作。(1983年9月2日修改)
(1983年9月2日删去第三项)
第二十三条 中级人民法院包括:
(一)在省、自治区内按地区设立的中级人民法院;
(二)在直辖市内设立的中级人民法院;
(三)省、自治区辖市的中级人民法院;
(四)自治州中级人民法院。
第二十四条 中级人民法院由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。
中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。(1983年9月2日修改)
(1983年9月2日删去第三款)
第二十五条 中级人民法院审判下列案件:
(一)法律、法令规定由它管辖的第一审案件;
(二)基层人民法院移送审判的第一审案件;
(三)对基层人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件;
(四)人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。
中级人民法院对它所受理的刑事和民事案件,认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候,可以请求移送上级人民法院审判。
第二十六条 高级人民法院包括:
(一)省高级人民法院;
(二)自治区高级人民法院;
(三)直辖市高级人民法院。
第二十七条 高级人民法院由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。
高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。
第二十八条 高级人民法院审判下列案件:
(一)法律、法令规定由它管辖的第一审案件;
(二)下级人民法院移送审判的第一审案件;
(三)对下级人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件;
(四)人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。
第二十九条 专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
第三十条 最高人民法院是国家最高审判机关。
最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。
第三十一条 最高人民法院由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。
最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。
第三十二条 最高人民法院审判下列案件:
(一)法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件;
(二)对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件;
(三)最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。
第三十三条 最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。

第三章 人民法院的审判人员和其他人员
第三十四条 有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民,可以被选举为人民法院院长,或者被任命为副院长、庭长、副庭长、审判员和助理审判员,但是被剥夺过政治权利的人除外。
人民法院的审判人员必须具有法律专业知识。(1983年9月2日增加本款)
第三十五条 地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。
在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、直辖市人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民代表大会常务委员会任免。
在民族自治地方设立的地方各级人民法院的院长,由民族自治地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由民族自治地方各级人民代表大会常务委员会任免。
最高人民法院院长由全国人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。
第三十六条 各级人民法院院长任期与本级人民代表大会每届任期相同。
各级人民代表大会有权罢免由它选出的人民法院院长。在地方两次人民代表大会之间,如果本级人民代表大会常务委员会认为人民法院院长需要撤换,须报请上级人民法院报经上级人民代表大会常务委员会批准。
第三十七条 各级人民法院按照需要可以设助理审判员,由本级人民法院任免。(1983年9月2日修改)
助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员,由本院院长提出,经审判委员会通过,可以临时代行审判员职务。
第三十八条 有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民,可以被选举为人民陪审员,但是被剥夺过政治权利的人除外。
人民陪审员在人民法院执行职务期间,是他所参加的审判庭的组成人员,同审判员有同等权利。
第三十九条 人民陪审员在执行职务期间,由原工作单位照付工资;没有工资收入的,由人民法院给以适当的补助。
第四十条 各级人民法院设书记员,担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项。
第四十一条 地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。
地方各级人民法院设法医。
各级人民法院设司法警察若干人。
第四十二条 (1983年9月2日删去)

全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定

(1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过 1983年9月2日中华人民共和国主席令第五号公布施行)

决定
第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议决定对《中华人民共和国人民法院组织法》作如下修改:
一、第二条第一款第二项“专门人民法院”修改为“军事法院等专门人民法院”。
删去第三款“专门人民法院包括:军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”
二、第四条“人民法院独立进行审判,只服从法律。”修改为:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
三、删去第九条“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度,但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。”
第十条第二款“人民法院审判第一审案件,由审判员和人民陪审员组成合议庭进行,但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。”修改为:“人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行;简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,可以由审判员一人独任审判。”
四、第十三条“死刑案件由最高人民法院判决或者核准。死刑案件的复核程序按照中华人民共和国刑事诉讼法第三编第四章的规定办理。”修改为:“死刑案件除由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”
五、删去第十七条第三款“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。”
六、第十九条第二款“基层人民法院可以设刑事审判庭和民事审判庭,庭设庭长、副庭长。”修改为:“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长。”
七、第二十二条第二项“指导人民调解委员会和人民公社司法助理员的工作;”修改为:“指导人民调解委员会的工作。”
删去第三项“在上级司法行政机关授予的职权范围内管理司法行政工作。”
八、第二十四条第二款“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭,根据需要可以设其他审判庭。”修改为:“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。”
删去第三款“直辖市的中级人民法院和省、自治区辖的市中级人民法院应设经济审判庭。”
九、第三十四条增加一款,作为第二款:“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识。”
十、第三十七条第一款“各级人民法院按照需要可以设助理审判员,由司法行政机关任免。”修改为:“各级人民法院按照需要可以设助理审判员,由本级人民法院任免。”
十一、删去第四十二条“各级人民法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定。”


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河北省人民代表大会常务委员会关于修改部分法规的决定

河北省人大常委会


河北省人民代表大会常务委员会关于修改部分法规的决定

河北省第十一届人民代表大会常务委员会公告(第49号)



  《河北省人民代表大会常务委员会关于修改部分法规的决定》已经河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2011年11月26日通过,现予公布,自公布之日起施行。


   2011年11月26日


河北省人民代表大会常务委员会关于修改部分法规的决定

(2011年11月26日河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过)


  为保障《中华人民共和国行政强制法》在我省的正确有效实施,维护国家法制统一,按照全国人大常委会关于做好地方性法规中有关行政强制规定清理工作的意见,经对现行省本级地方性法规进行清理,河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议决定对下列法规中超出地方性法规行政强制设定权的规定作出修改:

  1、将《河北省专利保护条例》第三十条第(五)项修改为:“(五)对有证据证明是假冒专利的产品进行抽样取证或者登记保存”。

  2、将《河北省城市市容和环境卫生条例》第二十二条第二款修改为:“擅自在城市的道路两侧和公共场地堆放物料,责令改正;拒不改正的,按占地面积每平方米处以十元以上五十元以下罚款。擅自搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的,责令限期拆除,恢复原状;拒不拆除的,由市容和环境卫生行政主管部门申请人民法院强制执行”。第三十条修改为:“城市环境卫生专业规划确定的城市环境卫生设施用地,任何单位和个人不得占用或者擅自变更。因特殊情况确需变更的,应当依法按照有关规定和程序报原审批机关批准。违反规定的,责令限期改正;逾期不改正的,由市容和环境卫生行政主管部门申请人民法院强制执行”。

  3、删除《河北省水利工程管理条例》第三十三条中的“对在限期内仍不缴纳水费的,供水工程管理单位有权停止供水”,修改为“用水单位必须按照国家和本省有关规定向供水工程管理单位缴纳水费。对不按时缴纳水费的用户,应当责令限期缴纳,并从滞纳之日起按日加收千分之一的滞纳金”。

  4、删除《河北省矿产资源管理条例》第四十一条中的“拒不停止开采的,可强行封填井口,查封或没收生产设备或设施”,修改为“凡未取得采矿许可证擅自采矿的,采矿许可证期满后不换证继续采矿和擅自进入他人已取得采矿权的矿区范围内采矿的,责令停止开采,赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,并处以相当于违法所得百分之五十的罚款;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任”。

  5、删除《河北省建设工程抗震管理条例》第二十六条中的“或者依法强制执行”,修改为“当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请复议或者提起诉讼,逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行行政处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行”。

  6、删除《河北省反不正当竞争条例》第五十二条第二款中的“依法强制执行或者”,修改为“当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的,监督检查部门可以申请人民法院强制执行”。

  7、删除《河北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第二十八条中的“或者依法强制执行”,修改为“当事人对依照本办法作出的行政处罚决定不服的,可以依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,申请复议或者向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的,作出行政处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行”。

  8、删除《河北省制止乱收费、乱罚款、乱摊派的若干规定》第二十一条中的“或者依法强制执行”,修改为“当事人对行政处罚决定不服的,可以依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行”。

  本决定自公布之日起施行。

论我国抽象行政行为的可诉性

张红圈


  摘 要 我国行政诉讼法立法之时,把抽象行政行为排除于行政诉讼受案范围之外。随着我国经济、政治领域改革的深刻变化,我国法制建设在不断地发展和完善。同时,公民法律意识日渐增强,政府依法行政水平逐步提高,具体行政行为的合法性审查得到强化的背景下,对政府的立法、执法水平提出了更高的要求,不仅要对具体行政行为进行司法审查,更要对作为具体行政行为依据的抽象行政行为进行司法监督。虽然我国建立了抽象行政行为的监督机制,但司法监督的缺位使我国抽象行政行为监督机制存在严重的不足。为了更好地保护公民的合法权益,应该将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围之中。
关键词 抽象行政行为;可诉性;诉讼范围
  前 言
  目前我国的行政诉讼受案范围还比较窄,这反映了我国行政权较强,而司法权相对薄弱的国情现状。因此,为平衡国家的权力分工,建立司法权与行政权的良性互动机制,应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围,进一步扩大行政诉讼受案范围。我国目前赋予行政机关能动地理解和执行法律的权力,其中也包括了制定抽象行政行为的权力,并且建立了抽象行政行为监督机制,但司法监督的缺位使我国抽象行政行为监督机制存在严重的不足和缺陷。将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围之中,弥补监督机制的不足和缺陷,刻不容缓。
  一、抽象行政行为的概念与特征
  抽象行政行为,可以从动态和静态两个方面进行考察分析。从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看,抽象行政行为是指国家机关针对不特定定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则,包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等[1]。
  抽象行政行为是具体行政行为的对称,由于它可以反复适用,且对象具有普遍性,故又有学者称之为普遍行政行为。抽象行政行为具有以下特征:
  (一) 对象的普遍性
  抽象行政行为以普遍的、不特定的的人或事为行政对象,即它针对的是某一类人或事,而非特定的人或事。例如,行政机关制定行政规章,规章适用于所有符合规章要求的某一类人或某一类事。
  (二) 效力的普遍性和持续性
  首先,抽象行政行为具有普遍的效力,它对某一类人或事具有约束力。其次,抽象行政行为具有后及力,它不仅适用于当时的行为或事件,而且是用于以后将要发生的同类行为或事件[2]。
  (三) 损害结果难以量化
  抽象行政行为广泛的社会影响力决定了其行为一旦违法造成损害后果,就难以作出量上的统计和估计。
  (四) 形式的多样性
  抽象行政行为可以表现为制定行政法规、行政规章的行为,也可以表现为制定其他规范性文件的行为,或者行政机关在法定权限内,对法律、法规、规章所作的解释。在西方,则可以表现为委任立法行为或法定立法行为[3]。
  (五) 准立法性。
  抽象行政行为性质上属于行政行为,但它具有普遍性、规范性、和强制性的法律特,并经过立项、起草、审查、决定、公布、备案等一些列程序。
  二、我国抽象行政行为监督机制的现状
  根据我国宪法、立法法和组织法的规定,对抽象行政行为的监督途径有三种。
  (一)人民代表大会的监督
  我国宪法及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定对行政机关的行政活动进行监督的条款,从法律上建立了行政权力的监督机制和措施。根据我国宪法第67条第(六)、(七)项的规定:“全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规,决定和命令;有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议①。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第(十一)项规定:“县级以上 的地方各级人民代表大会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。”第9条第(八)项规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇人民政府的不适当的决定命令②。”上述法律规定,在法学理论上可称为权力机关对国家行政机关所作出的抽象行政行为的立法监督,事实上也是对行政权力进行监督的法律依据[4]。
  (二)行政机关的内部监督
  首先,根据宪法第89条第(十三)、(十四)项的规定:“国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令③。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第(三)项规定:“县以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门不适当的命令,指示和下级人民政府的不适当的决定、命令④。”其次,备案审查和法规清理的监督。从具体做法上看,国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案,国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题,从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。再次,国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。最后,行政复议中对部分抽象行政行为的审查[5]。《行政复议法》第7条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”
  (三)人民法院的间接诉讼监督
  我国现有的抽象行政行为司法审查,具有间接性。首先,抽象行政行为的司法审查,在我国还没有明示的宪法依据,而只有默示的宪法依据。其次,抽象行政行为只是我国现有司法审查的间接对象。根据我国《行政诉讼法》,由人民法院对具体行政行为和抽象行政行为行使司法审查权。但是,我国公民、法人或者其他组织不能直接诉请人民法院对违法抽象行政行为的司法审查。抽象行政行为司法审查的这种间接性具体表现为对规章的“参照” [6]。对于这种司法审查的间接性,即“‘半司法审查’模式表明,抽象行政行为成为我国法院司法审查的间接控制对象”。
  三、将抽象行政行为排除在我国行政诉讼受案范围之外的缺陷
  (一)不利于人民法院进行司法监督
  虽然《中华人民共和国行政诉讼法》认可具体行政行为的可诉性,法院可通过诉讼纠正错误的具体行政行为,但对错误的抽象行政行为却无可奈何。行政机关还会据此作出同样违法的具体行政行为。可见,一个错误违法的抽象行政行为的负面影响远大于具体行政行为。如果法院不能对地方政府出台的行政文件的合法性进行审查,就不能从根本上消除错误的具体行政行为产生的根源,将导致司法对行政的监督权不能充分发挥。
  (二)相对人的合法权益难以得到真正有效保护
  抽象行政行为的不可诉性使得其实际享有了“司法豁免权”,法院无权否定违法的抽象行政行为。这会助长行政机关的恣意性,甚至滥用职权,以权谋私制定损害公众的行政文件,而法院却不受理对抽象行政行为提起的诉讼,使得相对人无处寻求救济,这不利于保护相对人合法权益,也不符合我国“依法治国”方略的要求。
  (三)违背了“司法高于行政”及“司法最终解决”的现代法治原则
  在法制比较完备的国家,司法权是神圣的,行政权在不具备宪法上的豁免情形时,必须要受司法权的审查。“司法高于行政”以及“司法最终解决”已成为现代法治国家的一项重要原则。而我国现行的行政诉讼制度明显达不到此原则之要求,因为我国宪法并没有规定抽象行政行为的可诉性[7]。
  四、我国抽象行政行为可诉性的可行性分析
  从我国法治现状来看,已经具备将抽象行政行为纳入诉讼范围的条件。经过十多年的行政审判实践,人民法院已经积累了审查和处理违法抽象行政行为的经验和力量,修改《行政诉讼法》,扩大受案范围不仅是行政法治的需要,也具备了现实基础。在维持现行法律有关权力机关监督抽象行政行为的前提下,同时赋予人民法院对违法抽象行政行为的审查和处理权,是必要和可行的。抽象行政行为具有可诉性不仅具有社会文化的和制度层面的可行性,也具有操作技术方面的可行性。
  (一) 已经形成完善司法审查制度的法律文化
  一国的法治必须根植于更大范围内的文化之中,形成了人们对于法治的普遍认识、习惯以及思维方式。在对一国的法律制度进行改造时,必须考虑其生存的法文化环境,乃至整个国家的文化传统。只有这样,移植的法律制度才能获得其应有的生命力,才能发挥人民期望中的功能。
  “天人合一”的宇宙观和追求和谐的政治理念造就了中国法律上独特的“集体主义”精神,或称“集体本位”,即法律的社会职能是从维护社会团体的整体利益和秩序出发,来考虑个人的地位、责任、权利和义务。进一步说,通过对个人的制约来维护某种社会团体的利益和秩序。在这里,个人的独立人格没有得到确立,个人的价值没有得到肯定,个人是作为手段而不是作为目的存在。个人的权利、自由被忽视,个人的主动精神被淹没。总之,个人只不过是宗法网络上的一个结[8]。”在法律的天平中间,权利的指针总是倒向社会团体(或整体),义务的祛码总是落在个人一方。如此的法律文化,造就了我国历史上向来不许“民告官”的传统。新中国成立以后的很长时间里,法制同样没有得到重视甚至遭到了毁灭性摧残。对于行政机关行为的控制主要依靠的是党组织的教化,领导人的个人魅力和自律。这种制度上的缺陷导致了严重的官员腐败问题。而法治理论则让我们明白了制度约束的重要性,行政权力必须受到制约。改革开放以来,特别是社会主义市场经济体制开始提出并着力建设以来,我国十分关注法治的建设,培养公民的法治观念和权利意识,要求行政机关的工作人员具有公仆意识,国家对于法律的重视度在历史上是空前的。随着我国对外交往的加深,很多国外的法律制度或被我国立法所借鉴,或因我国加入一定的组织而自动适用。法治的观念由此深入人心。抽象行政行为作为行政权力的行使方式,应当受到全面的监督,其中司法监督尤为重要[9]。
  (二) 宪政体制也能容纳司法审查制度的完善
  总体而言,我国的宪政文明建设需要完善抽象行政行为的司法审查,而且我国现行的宪政体制也能容纳司法审查制度的完善。实际上,对抽象行政行为进行司法审查,在我国现行的宪政体制下具有法律依据。
  宪法作为国家的根本法,具有最高的法律效力。它的法律地位高于其他一切法律法规等规范性文件,是制定其他一切法律法规等规范性文件的基础和依据。我国现行宪法第2条第1款、第3款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这在根本法中规定了一切权力源于人民,属于人民,人民是国家的主人,自然拥有管理国家事务等权力。对此,宪法也提供了相关的保障,在第41条中规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”就“国家机关和国家工作人员的违法失职行为”而言,显然包括立法机关、行政机关和司法机关,对行政机关来说,“违法失职行为”并非特指具体行政行为,应该也包括抽象行政行为,也就是行政诉讼法第12条规定为人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起诉讼的事项的第2款“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。值得引起注意的是,《中华人民共和国行政诉讼法》在第1条明确表明“根据宪法制定本法” [10]。现行的行政诉讼法,只规定了可以对有关具体行政行为进行司法审查,而没有规定对抽象行政行为的司法审查,实际上缩小了公民所应拥有的宪法权利,有悖于宪法的理念,与宪法的原则和精神相冲突。
而我国现行宪法第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党、各团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究,任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权[11]。”因此,行政机关的一切行政行为包括抽象行政行为都必须维护社会主义法制的统一和尊严,违法的抽象行政行为必须由有权的机关予以追究。
  现行宪法第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。宪法的上述规定表明,人民法院作为国家的审判机关所行使的审判权是应独立于行政机关的行政权,且不受行政机关的干涉。再结合第41条第2款“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”司法机关是通过严格的法律程序来贯彻执行法律,从而判断个人、组织和国家的行为是否合法(合法最终也必须合宪,违法也可视为“间接违宪”,裁断民众之间及民众与国家之间的纷争,并为合法权利受到侵害的一方提供法律(同样也应当包括宪法)救济[12]。司法是保证受到侵犯的人民的权利得到救济的最后一道屏障,是保证各种法律得以正确实施的最后一道防线,是实现、维护和争取社会正义的最后阵地。
  特别是《中华人民共和国宪法修正案》第13条增加的“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,为我国法制道路指明了发展方向。“在现代法治社会中,司法则构成了市民的权力基础。因为在宪法面前,公民个人面对国家权力获得自身权利正当性的惟一途径就是司法的保护。司法使得公民个人具有与立法机关、行政机关对抗合宪性、合法性的现实的法律权能,如果公民个人不能穷尽司法救济手段,这就意味着国家权力在合宪性、合法性面前享有特权[13]。”一个国家的可诉范围在很大程度上反映了该国的法治程度和状况。我国的民主政治要发展,法治社会要形成,必须司法要有权威和能够真正地发挥作用,关键在于是否有真正意义上的司法审查。
  目前,我国宪法不是法院司法审查的直接依据和具体依据,但它“应该是也必须是司法审查的最高依据与最终依据”。对抽象行政行为进行司法审查,其实质是通过司法权对行政权的制约达到对行政权的控制,从而规范行政权的运作和行使,进而保障公民、法人和其他组织的宪法权利。这是宪政精神的体现,也是世界各国宪政的经验总结。司法审查在我国的真正实现,关键在于司法机关能够对抽象行政行为进行审查。这有两点重要意义,一方面是公民基本人权的实现获得了更加可靠的司法保障,另一方面是建立在社会主义法治原则基础之上的司法审查制度,通过法院行使司法审查权来捍卫宪法和法律的权威,从而能够保证行政权的规范运行,给国家行政机关依法行政提供了制度上的保证。
  (三) 司法监督的优越性