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“适当论”:国际合同法律适用理论的归结与扬弃①/吕岩峰

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 00:01:55  浏览:9508   来源:法律资料网
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“适当论”:国际合同法律适用理论的归结与扬弃①

吕岩峰
(吉林大学法学院副教授。长春,130012)
一、国际合同法律适用问题的复杂性

根据国际私法原理,所谓“国际合同”,是指由于某种跨国因素的存在而涉及不同国家的立法管辖权或不同国家之间法律的选择的合同。②“跨国因素”和“法律选择”两种情况并存是我们确定国际合同的依据,两者缺一不可。但前者是前提,后者是关键。跨国因素把一项合同与两个或两个以上的国家联系起来,因而使得该合同具有了国际性,可能产生法律选择问题。但是,有了跨国因素,却未必当然涉及有关国家的立法管辖权,未必当然发生法律选择问题,因而该合同也并非当然属于国际合同。③

国际合同的法律适用是一个非常复杂的问题。这种复杂性的产生主要是由于:其一,合同中的跨国因素是错综繁复的,以致于人们不容易判断何种因素对于确定合同的法律适用有着更重要的意义;其二,合同的种类和性质千差万别,合同所包含的问题多种多样,因而就存在着对不同的合同与合同的不同问题是适用相同的法律还是适用不同的法律的问题,这就是所谓“同一论”和“分割论”之争;其三,合同是当事人之间协商一致的产物,因而在合同的法律适用问题上,是否允许和在多大的范围与程度上允许当事人根据自己的意志来决定,这就是所谓“主观论”和“客观论”之争;其四,在合同法律适用问题发展的现阶段上,冲突法制度和实体法制度并存,国内法规范和国际法规范同在,它们之间相互联系、相互制约,从而使合同的法律适用问题更趋复杂;其五,科学技术的飞速进步和国际经济贸易关系的迅猛发展以及人们思想观念的不断更新,必然在合同领域得到反映,因而使合同的内容、形式、种类和所涉及的问题等等都会发生相应的变化,呈现出新的状态,这些都必然要求对法律适用问题提出新的或者适当的解决办法。凡此种种,使得国际合同的法律适用问题成为国际私法领域最复杂、最混乱的问题,受到古今中外国际私法专业人士的普遍重视。
二、国际合同法律适用的理论之争

如何解决国际合同的法律适用问题,一直是国际私法领域中存在严重争论的问题。到目前为止,已经形成了一些有代表性的主张。在此,我们有必要对其加以总结和评述。
(一)关于合同法律适用的“同一论”和“分割论”

“同一论”和“分割论”之间的分歧主要表现在两个方面:一是对同一项合同的各个方面的问题,“同一论”主张应该适用同一法律加以调整,因为合同是一个整体;“分割论”则主张应分别适用不同的法律,因为合同的不同问题有着不同的特性。二是对不同种类或不同性质的合同,“同一论”主张确定相同的单一的法律适用标准,“分割论”则主张采用不同的法律适用标准。

“同一论”和“分割论”之争由来已久。早在法则区别说时代,巴托鲁斯就主张对合同的不同问题适用不同的法律,如对合同的形式及实质有效性,适用缔约地法;对当事人的能力适用当事人住所地法(即当事人原属城邦的法则);等等。后来,许多国家的理论和实践都接受了这种分割的方法,只是其具体的做法存在着差异。1875年,美国最高法院法官Hunt在Scudder
v.Union National Bank of
Chicago一案中认为,合同的订立、解释和效力问题受缔约地法支配,合同的履行受履行地法支配。此后,分割法便成为美国判例中的一种重要方法,并被美国法学会编纂的两次(1934年和1971年)《冲突法重述》所采纳。在德国,学者们提出了其他一些分割方法。如萨维尼认为,合同债务既以履行地为其本座,那么,在双务合同中,每一方当事人的履约义务就应分别适用其各自的住所地法;还有的德国学者认为,适用于合同的,除合同准据法外,还有一种“辅助准据法”,其适用范围包括交易的日期、时间及用于支付的货币种类和使用的度量衡等履行细节,因为这类问题与其依合同准据法,不如依履行地法更为方便明确。在英国,莫里斯在论及“合同适当法”(proper
law of the
contract)的适用范围的时候指出,虽然适当法总是具有现实意义,但也有必要有合同的形式效力、当事人订约能力、合同的非法性等问题上考虑其他法律。④这意味着莫里斯也是赞成分割的方法的。不过,英国人对待分割法的态度是十分审慎的,他们认为,法院没有充足的理由不会轻易地分割合同,只有在情况“不同寻常”或“不得不如此”时,才会这样做。双务合同中双方当事人的义务原则上受同一法律支配,只有在当事人有明确的意思表达时,才可以分别适用法律。⑤1988年《瑞士联邦国际私法法规》对合同的法律适用也采取分割的方法作出了详细具体的规定,它对当事人的缔约能力、合同的实质内容、合同的订立以及代理合同等分别确定应适用的法律。至于不同种类和不同性质的合同,也已经有越来越多的国家在立法中加以区别,采用不同的冲突规范来确定其准据法。尤其是随着国家对国际经济活动的干预不断加强以及合同种类和性质愈益呈现出复杂的情况,那种对一切合同都采用一个冲突规范的做法越来越受到强烈的冲击。

但是,也有学者认为,一项合同无论从经济意义还是从法律意义来看都应是一个整体,因而其成立、履行、解释和解除等都应受一项法律支配。从当事人的主观愿望来讲,他们也不可能期望把一项合同分割为若干方面,分别适用不同的法律。虽然每一个当事人都希望适用自己的法律,但当事人的期望应是针对整个合同而言的,并非仅仅针对自己的义务。所以,适用于合同的准据法只能有一个。如前所述,英国学者虽然并不否认对合同可以进行分割,但是在原则上,他们是主张“同一论”的。戴西和莫里斯明确指出:“同一法律适用于合同的所有方面”,“同一法律适用于合同的所有义务”。⑥戚希尔和诺斯也说:“……法院没有恰当的理由不会轻易地把一项合同分割。可以这样说,在所有的案件中,都存在一个通常支配有关债的成立和实质的大多数问题的主要法律制度。”⑦在他们看来,这样可以保证合同关系的确定性。不过,值得注意的是,英国学者在主张“同一论”的时候,主要是针对合同的成立与内容、合同的解释与效力、合同的消灭等这样一些实质性问题,而对当事人的缔约能力、合同的形式等问题,则主张适用其他法律。⑧这与前述莫里斯的主张是一致的。对于不同种类和不同性质的合同,也有人主张适用同样的冲突规则,因为不论什么合同都是当事人之间的一种合意,是当事人共同意志的产物。

应该说,“同一论”和“分割论”都有其存在的客观依据。从合同本身来看,它既是一个整体,也可以被分割为不同方面。例如,合同至少可以分割为与合同订立有关的问题和与合同效力有关的问题两大方面,这两大方面又可以平行分割为若干问题,如缔约人的能力、合同形式、合同成立的时间和地点、合同的内容和效力等等。然而,这些问题又都是构成合同这个统一体的各个要素,对于合同来说,它们缺一不可。所以,“同一论”和“分割论”都是以合同本身的这种特殊性为基础的。另一方面,“同一论”和“分割论”的分歧也有其认识论上的原因,即对合同法律适用的广义和狭义两种不同的理解。广义的理解包括合同的订立和合同的内容及效力的法律适用,两者一般采用不同的规则;狭义的理解仅指合同内容及效力的法律适用,如果作广义的理解,则一般是分割的;如果作狭义的理解,则一般是同一的。⑨前述英国学者的主张之所以使人感到犹疑不定,在很大程度上是因为他们通常是在狭义上理解和讨论合同的法律适用问题,因而坚持“同一论”,并为此提出了“合同适当法理论”,然而,他们又不能不顾及合同其他方面的法律适用问题,因而也不反对“分割论”。其实,“同一论”和“分割论”各有长短。“分割论”反映了合同关系的各个方面和诸要素间相对独立又特点各异的复杂情况,注意了不同种类和不同性质的合同之间的差异,因而有助于妥当地调整具体的合同关系和处理具体的合同问题,有助于合理地解决合同纠纷。但是,对合同的分割必须适度,即只应对那些易于区分且可以区分的合同方面和合同种类加以分割,而对那些联系紧密且不宜区分的合同问题和合同种类则不应加以分割;并且,在根据意思自治进行分割的场合,当事人必须出于善意,不得以此来规避与合同或合同的某些方面有着最密切联系的法律的强制性规定。否则,便可能破坏合同法律适用的稳定性和合理性。“同一论”则力图使合同处于一种稳定统一的法律状态,它符合现代国际经济生活所要求的快速和简捷。但是,“同一论”忽略了合同关系的复杂性和合同种类的多样性,因而对合同关系的调整缺乏针对性,往往不利于合同纠纷的妥当解决和当事人权益的有效维护。因此,对待“同一论”和“分割论”应采取辩证的态度,取其所长,避其所短,加以综合运用。事实上,晚近有关合同法律适用的国内立法和国际条约大都是采取这种做法,而以英国最为典型,其模式一般为,对合同的基本问题适用当事人所选择的法律或与合同有最密切联系的法律,对合同的其他问题则另外规定法律适用原则。
(二)关于合同法律适用的“客观论”和“主观论”

合同法律适用的“客观论”,是指以某种固定的场所因素作为连结点来确定合同准据法的主张。它最早为巴托鲁斯所提倡并首先表现为合同缔结地法。巴氏认为,按照合同的性质,从合同缔结时发生的权利问题应依合同缔结地法决定。后来,17世纪的荷兰学者胡伯也持这种主张且进而影响了英国法院的判例,并通过斯托里而影响了美国法院的判例,直到20世纪前半期,哈佛大学教授比尔在主持编纂《美国冲突法第一次重述》时仍主张对合同的成立、有效以及由于合同所发生的权利义务,适用合同缔结地法。19世纪的德国学者萨维尼则提出了另外一种见解,他认为,合同债务关系的本座是履行地,因为合同当事人的期望集中于债的履行,因此,合同应适用其履行地法。这也属于“客观论”的主张,它对德国法院有着巨大而深远的影响。《美国冲突法第一次重述》中,关于履行合同的细节,也规定适用合同履行地法。

合同法律适用的“主观论”,是指根据当事人双方的意思来确定合同准据法的主张,即所谓“当事人意思自治”理论。一般认为,这一主张是由16世纪的法国学者杜摩林正式提出来的。不过,17世纪的荷兰学者胡伯在阐明合同的形式和内容应完全受缔约地法支配的同时又指出:“但是,合同缔结地不应太严格地予以顾及,因为当事人双方如果在缔约时意在另一个地方,即应以这另一个地方为准。”因此,也有人认为,是胡伯首创了这一理论。后来,萨维尼、意大利学者孟西尼、英国学者戴西和美国学者斯托里都接受了这一主张,并从各自的立场上进行了阐发。可以说,自19世纪中叶以后,在合同法律适用领域,“主观论”逐渐取得了主导地位。1865年,英国法院通过P.&O.Steam
Navigation Co.v.Shand案和Lloyd
v.Guibert案,最终放弃了缔约地法而确立了当事人意思自治原则。同样是在1865年,《意大利民法典》最早以立法的形式明确接受了当事人意思自治并把它作为合同法律适用的首要原则。此后,这一原则几乎被所有国家的立法或判例所接受,1971年《美国冲突法第二次重述》也予以接受,而且,有关合同法律适用的国际公约和国际裁决也普遍加以采纳。

在合同法律适用问题上,客观论和主观论各有其存在的理由。客观论者认为,合同当事人要么是一个国家的国民,要么在该国临时居住,因而其合同行为——缔结或履行合同——也必须服从该国的法律,即合同缔结地法或合同履行地法。并且,合同缔结地或履行地比较明确固定,因而缔结地法或履行地法也比较确定,并易于为当事人所预见和遵守,这对于交易的安全和稳定乃至国际经济的发展是有利的。另外,缔结地是合同关系产生的地方,而履行地是合同关系兑现的地方,它们对于合同及其当事人都至关重要。因此,合同应适用缔结地法或履行地法。主观论者认为,合同既然是当事人按照自己的意志为自己创设某种权利义务的协议,那么当事人亦便有权协商确定支配他们之间合同关系的法律。当事人在缔结合同时即自行决定其合同应适用的法律,便使合同的法律适用有了可预见性和确定性,从而在履行合同的过程中遵守该项法律,以便确保交易的安全和国际贸易的顺利进行。针对客观论的缺陷,主观论者指出,合同缔结地时常与合同并无密切关系,在隔地缔约的情况下,缔结地也不易确定。至于合同履行地,在双务合同的场合,要么不易确定,要么就得对双方当事人的履行分别适用不同的法律,这样,就可能使本来由一个合同发生的权利义务失去平衡,有时履行地可能由一方当事人选择,在此情形下,履行地法便处于不确定状态,因而当事人的权利义务便无法确定。并且,合同法大多属于任意法而非强行法,在一地缔结或履行合同并非必须适用该地的法律;而且,在依缔结地法或履行地法的情况下,当事人还可能通过选择缔结地或履行地来规避原应适用于合同的法律。不过,对于当事人意思自治原则也有人表示反对。其理由,一是认为这样即意味着把立法者的权能赋予合同当事人,而使当事人居于立法者的地位;二是认为这样将导致当事人易于规避原应适用的法律,而使无效合同成为有效;三是认为在当事人合意选择法律之前,还必须先确定依何种法律判断当事人之间的这种“合意”本身的效力问题,如果“合意”本身的效力亦来源于当事人所选择的法律,那么就陷入了循环论断。对此,主观论者反驳道,当事人只是根据国际私法的规定来选择合同准据法,他只有法律选择权,而没有法律制订权,因而并没有成为立法者;合同原应适用何种法律并无明确公认的准则,缔结地法或履行地法并非必须予以适用,因而规避法律便无从谈起;至于所谓“循环论断”之说,也不过只具有学理上的价值,事实上,除非法院地法有特殊的反对理由,当事人合意选择的法律并非不可用于决定“合意”本身的效力问题,更何况,当事人是根据国际私法的规定来选择法律的,因此,可以认为,这种规定就是当事人“合意”的效力的法律依据。而且,一项法律原则的确定,应以对利弊得失的综合权衡为依据,只要在总体上是可取的,便应予以采纳,不可因微小的弊端而予以否定,求全责备永远也无法使问题得到解决。⑩

其实,客观论和主观论之间并不是截然对立的。分析它们的意见,我们不难从中发现一些调和的因素。尤其是胡伯,他在主张合同适用缔结地法的同时又强调要尊重当事人的意思,并在后来被视为主观论的代表人物。萨维尼在论证合同适用履行地法的理由时说,合同当事人的“期望”集中于合同的履行,他显然也是在关心当事人的内心期待,因此他后来接受主观论便不足为奇了。斯托里也同样如此。这种情况预示了客观论和主观论最终走向结合的发展趋势。
三、“适当论”:理念与现实

纵观国际合同法律适用的历史发展,基本上可以分为三个阶段:第一个阶段主要以缔约地等单纯的空间连结因素来确定合同准据法。这一阶段主要是受客观论的指导,尤其是受巴托鲁斯的影响。由于其具有确定性和可预见性等明显的优点,符合一定时期内国际经济贸易活动的需要,因此,从法则区别说产生后直到16世纪当事人意思自治说出现,合同法律适用一直处于这一阶段,并且,在后来又经过了萨维尼的履行地法的补充和发展,到19世纪中叶才告终结。第二个阶段是以当事人意思自治说为指导,根据当事人的主观意图来确定合同准据法。随着商品经济的发展和国际交往的加强,特别是资本主义因素的日益增长,国际合同关系愈益复杂,人们对合同的认识也逐渐加深,缔约地法原则呆板僵硬的弊端也逐渐暴露出来,因而,符合实践需要与合同关系本质的当事人意思自治说应运而生,这是16世纪法国学者杜摩林的不朽贡献。不过,只是到了19世纪中叶以后,当事人意思自治原则才真正取得了主导地位,现在,它已经成为确定合同准据法的首要原则。当前所处的是第三个阶段。这个阶段的特征主要有两点:其一是在法律选择问题上,采取以当事人意思自治原则为主而以最密切联系原则为辅,两者有机结合确定合同准据法的阶段。笔者认为,这一阶段的指导性学说当是权威的英国学者戴西和莫里斯所创立的“合同适当法理论”。可以认为,合同准据法的确定由此进入了比较成熟的状态。这一阶段是从20世纪中叶开始的,也正是在这个时期,英国合同适当法的现代论最终形成。其二是用于调整国际合同关系的统一实体法大量涌现,成为合同法律适用发展史上不容忽视的重要现象。尤其是二战以后,由于国际局势的相对稳定,世界经济的迅速发展,科学技术的突飞猛进,国际民商事交往的规模和程度获得惊人的拓展。这种情况,既要求促进调整国际合同的统一实体法的进步,又为这种进步准备了条件。其表现主要有二:一是许多全球性或区域性的国际组织积极从事国际合同统一实体法的编纂或修订活动,并出现了一些专门从事包括合同法在内的实体私法的国际统一工作的国际组织;二是经过这些国际组织的努力,有关调整国际合同的实体性国际条约和国际惯例得以制订和编纂,其典型如1978年《联合国海上货物运输公约》、1980年《联合国国际货物销售合同公约》、几经修订的1990年《国际贸易术语解释通则》以及1994年《国际商事合同通则》等。这些国际合同统一实体法直接明确地规定了合同当事人的权利和义务,为调整国际合同关系提供了一种新的切实有效的方法。它是国际合同法律适用历史发展的必然结果。
关于英国的“适当法理论”,笔者曾于1992年撰文进行专题研究。⑾笔者指出:“英国学者们提出‘Proper
Law’这个概念,是为了确定一个处理法律适用问题的原则,介绍一种解决法律冲突问题的方法,而这个原则和这种方法的核心或本质,就是在法律选择或法律适用问题上,要做到‘合适’、‘恰当’、或者说要做到‘适当’。所以,我认为,在‘Proper
Law’这个概念中,‘Proper’一词应取‘适当的’这一语义,‘Proper
Law’的中文译法应为‘适当法’。”“‘适当法’和‘准据法’是两个既相联系又有区别的概念。‘适当法’和‘准据法’的最终目标都是为了确定涉外民事关系当事人的实体权利和义务。但是,‘准据法’是指经过冲突规范的援引用来调整涉外民事关系的某个国家的民商实体法,它是依据某一冲突规范中的连结点,结合涉外民事关系的现实情况确定的。而‘适当法’则是对法律适用问题的解决提出一项原则、一个标准、一种方法,其主旨在于告诉人们应该怎样确定‘准据法’,或者说应该依据什么原则和标准来确定‘准据法’,它所追求的效应是‘提高和增强准据法的适当性’。在这个‘适当’的原则指导下,适当法理论的倡导者们又进而提出一些具体的规则,作为衡量‘适当’的标准。例如,依据当事人的意思来确定准据法,或者,以最密切和最真实的联系的标准来确定准据法,等等。这些具体规则和标准,使‘适当法’原则具体化了,使‘适当法’理论的内容也更加充实。所以,我认为,‘适当法’实质上就是确定‘准据法’的一项原则、一个标准、一种方法,而对于这一原则、标准和方法的阐述,便构成了‘适当法理论’的内容。”⑿“适当法理论”在其发展过程中依次经历了以当事人意思自治原则为内容的“主观论”时期,以强调最密切联系原则为特征的“客观论”时期和以当事人意思自治原则为主而以最密切联系原则为辅的“现代论”时期。根据《戴西和莫里斯论冲突法》第10版第145条规则的阐述,在现代,“‘合同适当法’,是指当事人意欲适用于合同的法律,或者在当事人的意思没有表达出来,也不能从情况中推定出来的场合,是指与交易有最密切和最真实联系的法律。”显而易见,合同适当法理论汲取了合同法律适用历史发展过程中的全部精华并且使之有机结合。它所确立的合同法律适用的“理论模式”,既符合合同关系的本质属性,又符合国际经济生活的客观情况,因而在当代国际社会得到了广泛认同。可以说,20世纪中叶以来的有关合同法律适用的国内国际立法和判例都接受了这一理论,尽管其表现形式可能略有差异。《美国冲突法第二次重述》、1988年《瑞士联邦国际私法法规》、1951年《比荷卢国际私法条约》、1980年《欧洲经济共同体合同义务法律适用罗马公约》、1986年海牙《国际货物买卖合同法律适用公约》等国内国际立法都采用了这种模式。我国《合同法》和《民法通则》也采用了这种模式。

基于对国际合同法律适用问题现状的认识和对英国合同适当法理论的内涵、意义及广泛影响的考察,我认为,现在有理由就国际合同的法律适用问题提出“适当论”的见解和主张。

所谓适当论,就是根据国际合同关系的性质和特点,遵循“适当”的原则来解决合同的法律适用问题。具体说来,适当论是在对上述同一论和分割论、客观论和主观论的意见加以综合协调的基础上,充分考虑合同关系的本质要求和处理合同问题的价值取向,从而确定合同所应适用的法律。在合同法律适用问题上,它既肯定当事人意思自治原则的优先地位,又以颇具适应性的最密切联系原则作为补充;同时认为,随着“情势变迁”,应社会和经济现实的要求,根据所调整的国际合同关系及国际合同问题的特殊性的需要,也由于人们认识的深化和观念的改变,还应不断探索和形成新的合同法律适用原则,以满足在合同法律适用问题上对“适当性”的要求。而且,“适当论”主张,对国际合同关系的法律调整不应仅仅局限于采用冲突法的方法,而应努力去寻找其他更适当的方法,在目前,统一实体私法便是这种更适当的方法之一。“适当论”的宗旨是探寻和确定“适当的法(appropriate
law,proper law)”,以公正合理地调整合同关系、解决合同问题,有效地维护当事人及有关方面的正当权益,促进国际经济贸易的健康发展。

“适当论”作为一种见解,是对国际合同法律适用问题现状的概括和归纳,是对历史上“同一论”和“分割论”、“主观论”和“客观论”之间的长期论争的总结与扬弃。它对以往的和现存的合同法律适用理论,既非简单的否定,亦非完全的认同,而是在进行由此及彼、由表及里的分析鉴别之后,加以去粗取精、弃短扬长,实现“同一论”与“分割论”、“主观论”与“客观论”在高层次上的有机结合,从而在合同法律适用问题上展现出新的广阔的景象。
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威海市市直单位会计人员委派制暂行办法

山东省威海市人民政府


威海市市直单位会计人员委派制暂行办法


(2000年5月27日威政发[2000]22号发布)

             第一章 总则
 第一条 为加强对会计工作管理,保障会计人员依法行使职权,发挥会计监督作用,根据《中华人民共和国会计法》和省有关规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称会计人员委派制,是指财政部门或国有资产管理部门对其择优选聘委派到机关事业单位担任总会计师、会计机构负责人、会计主管和委派到国有企业及国有控股企业担任财务总监(以下统称会计人员)的制度。
第三条 市直实行会计委派的国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业(以下统称市直单位),适用本办法。
 市直需要实行会计委派的部门和单位,由市财政部门会同有关部门提出意见,报市政府确定。
 第四条 市财政部门负责组织会计人员委派的实施工作。人事 、监察、国资等部门和被委派单位,按照各自职责,共同做好会计人员委派工作。

    第二章 委派会计人员条件及来源
第五条 委派的会计人员应当具备下列条件:
 (一)坚持原则,依法办事,廉洁奉公;
 (二)熟悉财会法规和政策;
  (三)持有《会计证》、《会计专业技术资格证书》;
 (四)从事会计工作两年以上,身体健康。
 委派总会计师、财务总监,除具备前款规定条件外,还须具备下列条件:
(一)总会计师:取得会计师任职资格后,主管一个单位或者一个重要方面的财务会计工作时间不少于3年;具备本行业的基本业务知识,熟悉行业情况,有较强的组织领导能力。
 (二)财务总监:具有较全面的财会专业理论知识和实践经验,担任过总会计师或财务、审计负责人,具有8年以上财会专业工龄,有中级以上专业技术职务任职资格。
 第六条 委派的会计人员可从下列范围聘用:
(一)市直单位现有并符合任职资格条件的财会人员;
(二)从社会上公开招聘符合任职资格条件的财会人员。

      第三章 委派会计人员的职责
第七条 委派的会计机构负责人和会计主管人员除履行法律法规规定的职责和岗位责任制规定的职责外,还应履行下列职责:
 (一)监督检查单位内部各项财务运作和资金收支情况,监督本部门及所属单位的会计核算、会计事务和其他业务活动;
 (二)督促被委派单位及时、足额上缴国家规定的税费和各项基金;
 (三)纠正、制止被委派单位违反财经纪律行为;
 (四)及时向委派机关报告被委派单位财会管理的重要情况,并提出建议。
第八条 委派的总会计师除履行《会计法》、《总会计师 条例》赋予的职责外,还应履行下列职责:
 (一)监督本行业(系统)正确执行财政等有关法律法规和政策;
 (二)管好用好政策性补贴等专项资金,确保拨付的补贴款项及时足额到位,并做到专款专用;
 (三)建立健全本行业(系统)的各项财务制度,加强财务监督,定期审核本行业(系统)资产、负债和损益情况;
 (四)定期向财政、国资部门报告本行业(系统)资金运作和经济效益情况,及时报告经营中的重大问题。
 第九条 委派的财务总监履行下列职责:
(一)审核公司的重要财务报表和报告,并与经理共同确认其准确性后报本企业董事会和财政、国有资产管理部门,对上报的公司重要财务报表和报告的真实性,与经理共同承担责任; 
(二)参与制定公司的财务管理规定,监督检查公司各级财务运作和资金收支情况;
 (三)审核规定限额范围内的企业经营性 、融资性、投资性、固定资产资金支用和汇往境外的资金及担保贷款事项;
 (四)参与研究公司的年度财务预决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案、发行公司债券的方案、所属部门和二级公司的承包方案;
(五)审核公司新项目投资的可行性;
  (六)每半年向国有资产管理部门报告本企业的资产和经济效益变化情况,对企业经营的重大问题及时报告;
(七)发现公司严重违反财经纪律的行为及时采取措施予以纠正,或向国有资产管理部门报告。
第十条 委派的会计人员依据国家法律、法规和政策从事会计工作,不受其他单位和个人的干涉。委派会计人员对违反财经纪律的财务收支,应当制止、纠正。对被委派单位负责人违反财经法规和财务制度的行为,有权拒绝执行或提出纠正,对重要问题不能解决应及时向财政部门报告或提出纠正意见。
 委派的会计人员不得泄露被委派单位的商业秘密。

 第四章 委派会计人员的人事管理
第十一条 会计人员按下列规定委派:
 (一)总会计师、会计机构负责人或会计主管由市财政部门委派;
 (二)财务总监由市国有资产管理部门委派;
 (三)市直部门下属事业单位会计机构负责人或会计主管,由主管部门委派。具体管理办法由委派机关会同有关部门制定。
第十二条 市财政部门委派的总会计师、会计机构负责人或会计主管,其编制、人事关系、工资,转入市财政部门统一管理,同时核减被委派单位相应的编制和经费。
 市国有资产管理部门委派到企业的财务总监,人事关系由市国有资产管理部门管理。
第十三条 委派的会计人员由委派机关颁发委派证书。
第十四条 委派的会计人员,由委派机关和被委派单位双重领导和考核。
 委派的会计人员应当自觉遵守被委派单位的各项规章制度,认真履行法定职责和岗位责任制。
 委派的会计人员每半年应向委派机关作述职报告。
第十五条 委派的会计人员党(团)组织关系,按党(团 )章程规定转入被委派单位,参加被委派单位的组织活动。
第十六条 委派的会计人员的任免、提升、调整、奖 惩,按干部管理权限审批办理。
 第十七条 委派的会计人员实行定期交流制度和回避制度 。会计人员岗位一般3-5年交流一次。

 第五章 委派会计人员的工资福利待遇
第十八条 委派的会计人员的工资、津贴、奖金及其他福利待遇,纳入同级财政预算,由财政部门统一管理和发放。
 第十九条 委派的会计人员,不得在被委派单位获取任何 经济利益或报销与工作无关的费用。

  第六章 委派会计人员的奖惩
第二十条 委派的会计人员在工作中做出突出贡献的由委派机关给予表彰或奖励。
第二十一条 委派的会计人员违反本办法规定,有下列行为之一的,由主管部门依法给予行政处分,或取消委派会计资格;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
 (一)在财务工作中,监督不力导致被委派单位发生重大违法违纪问题的;
 (二)有行贿、受贿行为的;
 (三)与被委派单位串通作弊的;
 (四)获取被委派单位的经济利益或在被委派单位报销与工作无关的费用的;
 (五)对重大违纪问题不抵制、纠正,不及时反映情况的;
 (六)泄露被委派单位商业秘密的。
第二十二条 委派的会计人员,违反财会法律法规规定的,由有关主管部门依法给予处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十三条 被委派单位对委派的会计人员工作刁难、打击报复的,按有关规定对相关人员给予行政处分。
第二十四条 被委派单位发现被委派的会计人员有违法违纪行为的,有权向监察、财政、国资部门举报。

 第七章 附则
第二十五条 市财政部门可根据本办法制定具体实施办法 。
 第二十六条 本办法由威海市财政局负责解释。
 第二十七条 本办法自发布之日起施行。


因收养弃婴被罚款而引发的思考

姜虹*


[内容提要] 收养制度是未成年人的社会保障网络的组成部分之一,法律与道德的协调发展是收养制度目标;《收养法》的贯彻实施是计划生育国策与收养制度的协调发展的结果。因当事人在收养过程中存在的瑕疵而由行政机关行政罚款无可厚非,但强制执行以未成年人为执行对象明显不妥。在基于社会责任和爱心而实施的事实收养关系和计划生育制度之间发生交叉时,如何协调矛盾并正确处理,是留给立法者和执法者的一个有待思考的问题。
[关键词]收养弃婴;计划生育;协调发展

一、收养弃婴的相关法律规定及现实中存在的问题
《收养法》的规定,收养弃婴的收养人必须同时具备以下条件:第一,无子女;第二,有抚养教育被收养人的能力;第三,未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病;第四,年满30周岁。如果符合上述条件,可以先到发现弃婴当地的公安机关报案,取得公安机关出具的捡拾弃婴报案证明;之后到经常居住地的计划生育部门开具夫妻的生育状况证明和无子女的证明;同时,还必须到县级以上医疗机构进行身体健康检查,取得该医疗机构出具的未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病的身体健康检查证明;并到所在单位或者居民委员会、村民委员会开具本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明;最后持上述证明及居民身份证和居民户口簿到弃婴发现地的县级人民政府民政部门办理收养登记手续。《收养法》第8条的规定,收养人只能收养一名子女。收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童,可以不受收养人无子女和收养一名的限制。第15条规定,收养查找不到生父母的弃婴的,办理登记的民政部门应当在登记前予以公告。因此,根据《收养法》和民政部《中国公民收养子女登记办法》的规定,对收养无以查找生父母弃婴的,民政部门在登记前必须公告查找其生父母;自公告之日起满60日,弃婴的生父母或其他监护人未认领的,民政部门办理收养登记,发给收养登记证。凭收养登记证就到公安机关办理户口登记手续。
法律之所以对收养弃婴做如此详细之规定,其目的不外乎:一是体现新型的社会主义人际关系,保障基本人权(生命权);二是调动社会救助和家庭救助的能动力量,构建未成年人的社会保障网络;三是将收养制度与计划生育制度紧密结合,实现社会主义制度下人口再生产良性发展。
但在现实社会中,人们对弃婴的收养不单依据法律,更多的是凭人们的社会良知或传统观念或传统做法。据报道 ,已有1个儿子的彭先忠夫妇,在四川成都开皮鞋铺期间在楼道里捡了1个刚满月的被弃女婴,把女婴养到3岁时,夫妇俩结束在成都的生意回到四川新都县龙桥镇。但龙桥镇计划生育办公室说彭家未办理收养手续,无计划收养1女婴,违反《计划生育管理条例》,决定征收彭先忠夫妇计划外怀孕费、生育费6840元。彭先忠夫妇想不通,为什么做了好事还要被罚?于是不交罚款。龙桥镇计生办到新都县法院申请强制执行,1999年8月4日,法院到彭家强制执行,哭喊着不愿离开妈妈的彭萃被送到县民政局的福利机构。县民政局有关负责人说,若60天后仍找不到彭萃的亲生父母,经审查彭先忠夫妇符合收养条件,彭家才可按程序办理收养手续。8月23日,在广东的一位温先生替彭先忠交了罚款和强制执行费后,新都县民政局仍然不允许彭家把小彭萃接走,也不同意彭家提前办理收养手续,仍表示在规定的时间内彭萃的亲生父母未相认后,彭先忠夫妇方可申请收养。
由本案我们可以看出,尽管当事人按普通人的最朴素的观念将弃婴收养下来,尽管其行为符合最基本的道德观念,但其行为却和我国上述法律规定有相左之处,其间的问题主要是:收养弃婴必须符合国家计划生育政策的要求。

二、法律与道德的协调发展是收养制度目标
收养法属于民事法律,在收养过程中当事人之间的行为当然要体现平等自由和意思自治的原则,但收养和送养子女并不仅仅是公民个人的私事,它还关系到社会秩序和社会公共利益。因此,在收养关系的成立和解除等问题上,法律标准和道德标准是完全一致的。处理有关收养的各种具体问题,既要依法办事,又要符合社会公德。《收养法》中所规定的收养人具有抚养教育被收养人的能力(当然包括道德品质的要求),无配偶的男性收养女性须有法定年龄的差距,以虐待、遗弃为解除收养的法定理由的规定等,都是《收养法》第2条所确立的“不得违背社会公德”原则的体现。
无论是收养行为还是解除收养的行为,都是一种变更当事人身份的一种重要法律行为,纵观世界各国立法,均将收养规定为要使行为,需要一定的司法程序或行政程序才能够完成。法律只是对人们行为的最低规范,在收养形成、拟制血亲间的抚养赡养乃至收养解除过程中,法律的规范是人们必须遵守的准则,但在整个收养关系存续过程中收养人、送养人和被收养人的思想观念和意识,是法律无法涉及的。因此,在法律执行过程中,执法者所作的不应当只是机械地执行法律,而应当在工作中发现当事人弘扬公序良俗和社会公德的一面,注重引导当事人实现对法律规范的遵从。故尔,收养行为就不能仅凭人的思想觉悟或朴素的感情来实现,也不能仅凭一纸文书来约束,它应当是法律与道德共同作用的成果。

三、《收养法》的贯彻实施是计划生育国策与收养制度的协调发展的结果
人口过快增长是当今世界面临的一个十分严重的问题。时间每过1分钟,地球人口净增160人。联合国人口基金为此向国际社会敲响警钟:如不立即采取坚决行动控制人口,保持消费与发展的平衡,世界人口在下世纪中叶将达到125亿,人类也将无法得到持续发展。可见人口问题在全球范围出现,成为许多国家和地区面临的严重挑战。像中国这样人口众多的发展中国家,人口问题的挑战不仅关系到中华民族的生存和发展,也关系到人类社会的稳定和繁荣。为了保证我国人口的可持续发展,为了保证国民经济的发展与人民生活水平的不断提高,我国实行了计划生育政策。
但受传统观念和社会生存条件的制约,我国的计划生育工作在某些方面开展的不算顺利。收养制度的建立原意是为保障无子女的人能够享有天伦之乐或使那些得不到较好生存环境的未成年人有一个良好的成长空间。但该项制度被某些个人甚至是有些个别领导干部所利用,他们为了得到儿子,不惜将亲生女儿送养或抛弃,有的则以收养为名达到求子的目的。为保证计划生育国策的贯彻,在与人口发展相关的法律法规在制定过程中,特别是《收养法》的制定过程中注重了与计划生育制度的协调。《收养法》的立法指导思想和基本原则都体现了这一精神。《收养法》第3条规定,收养不得违背计划生育的法律、法规。收养法中有关不得以送养为理由超计划生育的规定,有关无子女者只能够收养1名子女的规定,年满30周岁始能成为收养人的规定等,都是这一原则的体现。因此,在收养时,必须注重与计划生育原则的配套执行。
由于我国长期以来法制观念淡薄和人治思想根深蒂固,人们在实际执行法律法规时会出现这样或那样的偏差。在收养之时可能只顾及情感或道义而忘却完成法律手续,在执行计划生育政策之时可能有时过激而伤害了未成年人的权益,无论是哪种行为都不是法治社会实现依法治国、建立平等和睦人际关系、提高人口素质、社会主义经济发展与人口再生产协调发展的有效途径。随着社会主义法治的不断完善、人们法律观念的强化以及工作流程的规范化,相关法律之间的协调发展必定能够实现。

四、本案引发的思考
结合本案的实际分析,案件中既有当事人没有遵从法律规定,应当承担不利法律后果的一面,但也存在着执法者执法水平偏低,损害未成年人权益的问题。
(一)当事人收养行为中所存在的法律欠缺
收养行为是具有三方当事人参与的行为,在该行为中只要有一方当事人的条件不符合法律规定,收养行为都是不能确立的。《收养法》第4条规定,只有丧失父母的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童和有特殊困难无力抚养的子女这些不满14周岁的未成年人才可以成为被收养人。《收养法》第5条规定了送养人的条件,即送养人可以为:孤儿的监护人;社会福利机构;有特殊困难无力抚养子女的生父母。《收养法》第6条规定了收养人的条件(见本文第一部分相关内容的详述)。《收养法》为了使那些真正被遗弃的未成年人称为收养对象而不受收养人有子女的限制,特别规定了收养孤儿、残疾儿童和弃婴的例外条件,即第8条和第15条所规定的,为社会福利机构抚养的且经公告仍查找不到生父母的弃婴和儿童。法律这样规定,一方面可以限制父母通过实行弃婴行为而行超计划生育之实的目的,另一方面也为因主客观原因而走失的子女被他人收养的子女回到亲权人的抚养之下、为打击那些已收养为名行偷窃婴儿或儿童之实行为提供法律上的依据。本案彭家夫妇所抚养的是捡拾的婴儿而非社会福利结构所抚养的弃婴,她虽然符合被收养人的条件,但不符合收养法中所规定的不受收养人有1名子女限制的被收养人条件,而且在该收养关系中没有相应的送养人,故无论从送养人还是被收养人、收养人的角度分析,该收养行为均为无效。
对收养关系确认无效,并不等于对弃婴行为的鼓励,法律通过《婚姻法》、《收养法》和《治安管理处罚条例》和《刑法》相关内容的规定,使得实施该行为的人承担享有的法律责任,而且从道义上该行为也为社会所唾弃。本案报道后,社会各界的强烈反应充分说明人们对弃婴行为的不齿和对彭家夫妇的行为的称道,应该说,弘扬爱心和公德意识也是法律所预期的目标。
(二)民政局行政罚款行为应针对的对象
本案涉及到两个不同的法律关系:一个是行政法律关系,即计划生育;另一个是民事法律关系,即收养。本案处理和执行的是违反计划生育的罚款问题。从计划生育的角度看,计划生育部门是依法履行其职责的。因为收养人的行为不具备合法性,收养人有子女,因此他只能收养被社会福利机构抚养且查找不到生父母的孤儿、残疾儿童或弃婴或儿童,否则就违反了计划生育制度。计划生育部门根据地方《计划生育条例》所作出的罚款处理也无可厚非;在当事人拒不执行的情况下,该部门依法向法院申请强制执行并无不妥,也就是说行政法律关系中的行为是恰当的。问题出在人民法院的执行部门,该部门在执行时将两个法律关系混淆了,搞错了执行对象。在本案中,应当执行对象是被罚款人,并非孩子。被罚款人拒不交款时,可从其工资、生意账户中强行划拨,或拍卖其财产等。实行罚款,就是对不符合计划生育政策行为的否定,就是对破坏计划生育政策当事人所实施行为的处罚,而非对该行为结果的处罚;谁违反了法律就应当由谁承担由此而产生的法律后果,而不是由他人来承担。当彭家夫妇交了罚款,计划生育办公室申请法院强制执行的理由(彭拒交罚款)即消失,彭翠本人与能否交出罚款没有必然法律上的必然关系,强制执行以孩子为执行对象明显不妥。
(三)民政局不允许彭家接走弃婴的做法有待探讨
本案的收养关系因在三方参与人方面均有不符合法律规定的因素,收养行为无效。但在这个民事行为中,我们更应注重保护的是彭翠的生命权和儿童幸福生长的权利。本案中的彭家夫妇出于积德行善和维护一个孩子的生命权的思想而没有及时将拾得的弃婴送至公安机关或直接送到儿童福利院,而在事实上变更了弃婴的身份关系,我们一方面应当提倡彭家夫妇这种助人为乐的社会责任感、珍重生命的道德良知,同时也应当做好认真细致的思想工作,帮助当事人认识到作为一个社会的人必定要考虑社会秩序的维护和公共利益的要求,并非所有善良的愿望都会达到良好的效果,这种收养行为会使得当事人之间法律上的权利义务关系发生混乱,有与计划生育制度相矛盾之处,应当并帮助其尽快履行法律补救措施,从而避免彭家夫妇和小彭翠在心理和财政上所担负的不利。
在本案中,罚款是针对超计划生育制度所采取的措施,而是小彭萃滞留在民政部门是合法收养所必需的条件。新都县民政局是从收养法律关系的角度出发处理问题的,福利部门所认定的“在规定的时间内彭萃的亲生父母未相认后,彭先忠夫妇方可申请收养”是无可挑剔的。因为彭家缴付罚款的行为不能使的收养行为合法化,但是,计划生育部门收下罚款的事实就意味着承认了彭家夫妇超生,彭家此时收养弃婴的行为就不应受“收养人只能收养1名子女”的限制,该收养关系欠缺实质要件的就是查找不到生父母,福利部门对彭翠实行查找生父母的公告,然而,该公告期内孩子在养老院的事实是由于人民法院强制执行错误而造成的,因此,福利部门在公告期内如何保障已和彭家夫妇具有深厚感情和被彭家事实抚养的小彭翠的合法权益就成为一个值得探讨的问题,也就是说在基于社会责任和爱心而实施的事实收养关系和计划生育制度之间发生交叉时,如何协调矛盾并正确处理,是留给立法者和执法者的一个有待思考的问题。

总之,提高法律工作者的执法水平,公正严明地执行法律,在法治的基础上逐步提高人民的道德水平是法律与道德相互作用的共同目的。法律工作者不能在执行法律的过程中去破坏社会业已存在的较高道德,法律工作的目的是要使人们在遵守法律的同时向更高的方向努力。克服法律之间不协调之处,切实保障权利人的合法权利才能够真正落到实处。本案给人们的启示在于:只有真正发挥道德与法律得相互作用,才是推动爱心工程的有效途径。