关于印发市政府办公室研究室日常工作规则的通知
江苏省常州市人民政府办公室
常政办发〔2006〕91号
关于印发市政府办公室研究室日常工作规则的通知
各处（局）：
《市政府办公室、研究室日常工作规则》已经市政府办公室党组讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○六年十一月六日
市政府办公室、研究室日常工作规则
为切实转变机关作风，大力推进服务型机关建设，不断提高为领导、基层和群众服务的质量与水平，确保办公室、研究室工作的规范、高效和协调运行，根据《国家公务员法》和《国家公务员行为规范》的有关规定，结合实际，特制定本规则。
一、一日行为规则
1．自觉遵守机关作息时间。按时上下班，不迟到、不早退、不无故缺勤。各处（局）长对所属人员每日出勤情况进行考勤登记，办公室、研究室分管领导每月对分管处（局）人员的出勤情况进行一次检查。
2．保持洁净有序的工作环境。每日提前15分钟到达，打扫室内卫生，整理物品，做到每日一小扫，每月一大扫，每逢节假日前应自觉组织卫生清扫；办公室内不乱堆杂物，办公桌上物品放置整齐；每月25号为办公室、研究室卫生检查日。
3．保持端庄整洁的仪表仪容。平时应注意个人着装，做到仪容整洁，举止端庄，行为得体；在公共场所和会议室内禁止吸烟，办公区内不得吸游烟，不得乱扔烟头和杂物。
4．坚持礼貌待客的文明习惯。要养成良好的文明习惯，接待基层来办人员，态度和蔼，服务周到，使用规范的文明礼貌用语。
5．严格执行工作纪律和制度。在工作时间内不得从事与工作无关内容的活动，因公外出应坚持请销假制度；会议期间遵守会议纪律，并主动关闭手机或放在振动位置；严格执行和落实首问负责制、服务公示承诺制度、办事办文时限制、岗位目标责任制、工作日中午禁酒制、失职追究制等六项制度。
6．切实加强公共财物的管理。非专业驾驶人员，不得擅自驾驶办公室、研究室的公用车辆，因公需派遣和使用公车的，应严格按照管理规定统一派车，并确保车辆使用过程中的安全；做好节能防火和安全保密保卫工作。每日下班前，应关闭电脑和各种电器的电源，关好窗、锁好门。
二、公文处理规则
公文处理包括收文、传文、办文、发文四个方面。由文电处归口负责，相关处室密切配合，力求规范准确、快捷高效。
1．收文登记流程：收文处理一般要经过签收、拆封、登记、拟办、批办、分发、传阅、承办、催办和批复10个程序。收文分发应坚持“三主”优先原则。即：单位主要领导优先，主管领导优先，主管业务部门优先。
2．文件传阅流程：①传阅文件坚持按序传阅和要件急件专送的原则进行，其他领导实行网上传阅。②每日上午、下午对文件各收拆一次，即行登记、填写传阅单，对重要内容应用铅笔标注后，送领导传阅。③文件传阅登记簿由文电处保管，办理文件传阅的同志要经常提醒领导及时阅示文件，以免延误时间和耽误工作。④绝密文件专人送阅，即时阅看即时收回；机密、秘密文件当日阅看当日收回。当日不能处理完毕的，应按照《保密规定》收回妥善保管。⑤文件阅看批示应使用钢笔，不得使用圆珠笔书写。对领导批办的文件，文电处要按照领导的批示意见，及时落实对口部门抓紧办理，落实到位。⑥文件传阅的一般顺序是：市长，常务副市长，分管副市长，副市长，市长助理，秘书长；副秘书长，办公室、研究室主任，办公室、研究室副主任，办公室主任助理及调研员；各处处长。
3．办理公文流程：①文电处对所辖市（区），各委办局，市各公司、直属单位以书面形式向市政府请示工作等方面的公文要做到当天收文、当天登记、当天流转办理。②文电处将公文送至有关业务处室，业务处室根据公文的内容和要求，迅速提出初步的处理意见或建议，时间在1.5个工作日内完成。③业务处室转呈分管副主任或副秘书长审核，一般应在1.5个工作日内完成。④主任或分管秘书长审阅，一般应在1个工作日内完成。⑤呈分管副市长、市长签批，公文处理一般应在规定的有效工作日内完成。⑥对传真电报和急需办理的文电，根据领导的批示和要求，急事急办，马上办理，对于需上报的文电，由文电处扎口上报。
4．发文办理流程：①凡需以市政府或市政府办公室名义批转、转发、印发的各种文件、函电，均必须向有关领导请示或报告，经批准同意后方可草拟文稿。②由各经办部门负责起草的专业文稿，先由部门负责人核稿签字，如涉及其他部门的，需经相关部门会签后呈有关领导审批；由办公室各业务处室起草的文稿，应严格按照公文规范格式要求进行审改，并由处长或副处长核稿签字后，报分管副主任、副秘书长审核，经办公室主任复核把关后呈秘书长、分管副市长、市长审签。③以市政府名义下发的文件，应由副市长或市长审签，以市政府办公室名义下发的文件由秘书长审签，必要时可呈市领导圈阅。④文电处根据文件的种类，对文件进行编号、登记，注明交件日期、校对人、发送范围、印发份数及其他注意事项等要素后，交文印室打印初稿。⑤按照文件校对的要求对文件初稿进行认真细致的校对，校对工作由文电处负责，校核无误后付印。领导讲话、会议纪要、政务内参、会议通知、出国审批件、传真电报等文件均由相关处校核。⑥文电处对印好的文件进行最后的校核，并按照印章管理制度用印。⑦根据发文范围分发文件，相关职能处室协助配合。印发文件自领导审签后应在2个工作日内发出。⑧文电处按文件的种类和保存期限的要求，将文件底稿和正式文件归档保存。
三、会务工作规则
市政府各种会务工作由秘书处归口负责，相关处室配合。
1．每次会议确定一个主题，并由秘书处会同有关部门或相关处室拟定会议方案，经领导签批认定后，按照方案由承办单位做好会议的筹备工作。
2．会务方案要具体可操作。一般应包括：会议名称、会议时间、会议地点、会议议程、主持人及出席领导、会议出席对象、会务分工及承办单位、会议要求等内容。
3．会议通知由承办单位草拟，经办公室相关处审核，经主管领导签批后印发。出席会议对象超过15个部门以上的以书面形式通知，书面通知由文电处负责寄发各与会单位；不超过15个部门的一般以电话形式通知，由各相关处室负责；对全市性重大活动或重要会议，除书面通知外，由市委、市政府总值班室进行电话跟踪落实，确保与会人员准时列席会议。
4．会议材料由对口业务处室负责准备，领导讲话和会议发放的材料均须经领导审核后才能付印。
5．会场的各项准备工作由秘书处负责安排，主要包括会标的悬挂、主席台的布置、席卡的摆放、会议的签到、材料的发放、音响灯光的调节、与会人员进出的引导和其它保障事项。
6．每次会议结束后，应对会场进行检查清理，对会务情况进行简要的小结，并将会议的有关材料移交文电处建档保存。
四、事务工作规则
1．各处根据本处室工作职能认真履行职责，在办理各项事务过程中，要团结协作，密切配合，确保工作协调运转。
2．坚持依法行政，做到公开、公平、公正，不断提高依法办事和履行职能的水平。
3．办理事务应落实专人负责，明确责任人，搞好工作谋划，把握工作的关节点，努力提高办理质量。
4．涉及几个处（局）共同办理的事务，由办公室、研究室分管领导明确牵头处室，其他相关处室密切协作，确保整个工作的顺利进行。
5．办理事务要善始善终，坚持杜绝虎头蛇尾和敷衍了事的现象发生，每项事务的办理结束时，应进行简要的小结回顾，总结经验，以利提高。
6．对一些重点、难点工作和领导交办的重要任务，要严格按照领导指示精神进行办理，做好跟踪督查工作，并及时汇报工作进展情况。
7．基层单位来办公室、研究室办理事务时，本着为基层单位提供便利的要求，能办的事立即办，不能办的事要对基层同志说明原因，对因手续不完备而不能办理的，要详细讲清需要办理那些手续。
8．严格落实办事时限制，各种事务性工作必须在上级和领导规定的时限内完成。
五、请示报告规则
1．办公室、研究室工作人员应增强组织纪律观念，在办文、办会、办事中严格落实工作请示和情况报告制度，做到件件有交待、事事有回音。
2．请示和报告按照自下而上的原则进行，一级对一级负责。正常情况下，不得越级请示、报告工作。
3．请示按照一事一请示的要求，可采取口头请示或书面请示的方式，重大事项必须采用书面请示，经领导批示后，按批示要求抓好落实。
4．每项工作任务完成时，必须向领导报告工作情况，可采取个别情况汇报或会议汇报的形式进行，重点汇报工作进展情况，采取的措施及完成质量。
5．重大事项、紧急事项必须及时报告，以便领导及时掌握情况、把握全局。
6．特殊情况下，因条件发生重大变化，不能按照领导的意图进行时，应及时向领导报告情况，说明原因，听候领导新的指示。
六、请假销假规则
1．办公室、研究室工作人员因公外出或因事休假必须履行报告或请假手续，返回或休假完毕后应向准假人销假。
2．按级请假，逐级报批。科员、副主任科员、副处长和主任科员向处长请假，处长向分管副主任或主任请假，副主任因公外出须向主任报告，副秘书长、办公室主任、研究室主任因公外出须向秘书长报告。
3．准假权限：处长一次准假不超过一天，副主任一次准假不超过两天，超过两天数的，须由办公室、研究室主任批准。
4．工作人员休公休假，须提前一周时间提出申请，履行请假手续并报分管领导同意，办理好工作交接后休假。公休假原则上一次性休完，休假期间因工作需要召回的，待工作任务完成后继续休假，时间顺延。
5．因病或因事请假的。休病假须出示病假证明，无证明而休假的作为旷工。当年连续病假超过二个月或累计病假超过三个月的，不再享受公休假。因病住院无法履行请假手续的，应及时电话告知，由组织人事处代表办公室进行一次慰问。因事请假的，事假超过7天以上的，超过天数从当年的公休假中扣除，超过公休假时间的不再享受当年的休假。其它法定假期按规定执行。休假、事假和病假均须填写请假条，并交组织人事处留存。
6．理论学习和集体活动，因故不能参加的，同样须履行请假手续。活动考勤由组织人事处负责。
7．办公室、研究室工作人员履行请假、销假制度的情况，将纳入年度目标管理考核，作为年度评优评先的条件之一。
监狱法的法律地位及价值评估
周介昆 陈柏安
[摘 要] 监狱法是我国第一部监狱法典，具有独立的法律地位，对中国法治建设有着深远而重大的意义。监狱法是监狱法治的逻辑起点，保障了罪犯人权，完善了我国刑事立法与司法体系，同时监狱法存在一些问题，与刑法、刑事诉讼法存在矛盾与冲突，影响了行刑模式改革与创新。
[关键词] 监狱法；法律地位；价值所在；存在问题
1994年12月29日，经第八届全国人大常务委员会审议，通过了《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）。至此，历时8年多的监狱立法活动，以《监狱法》的出台作为取得阶段性成果的重要标志。毫无疑问，中国第一部监狱法典的出台对中国法制建设有着深远和重大的意义。正如1995年2月14日召开的全国监狱工作会议的报告中所言：“《监狱法》的颁布实施，是我国社会主义法制建设史上的一件大事，是监狱发展史上的里程碑，是一件值得庆贺的盛举。《监狱法》是建国40多年来监狱工作成就的结晶，是监狱工作历史经验的科学概括和总结，凝聚着广大监狱干警长期以来惩罚犯罪、教育改造罪犯的丰富经验和解放思想、勇于探索、敢于创新的聪明才智，饱含着从事执行刑罚和监狱理论研究工作者的科研成果。《监狱法》的实施，标志着我国监狱工作进入了新的历史时期。[1]” 然而《监狱法》的出台并非监狱立法的功成名遂，相反，其正表示着我国系统的监狱立法之开始。
从1994年到今年，正是《监狱法》颁布与实施十周年，这是一个值得庆贺的日子。监狱法实施10年以来，为我国建立中国特色的监狱法制打下了良好和坚实的基础，树立了依法治监的监狱治理理念，为我国打击犯罪、惩罚和改造罪犯，保障罪犯人权提供了法律保障。然而，根据这十年来《监狱法》实施的状况，监狱法治所面临的问题和形势还是十分严峻的。“这些问题既有来自于中国社会经济文化发展客观水平的局限，也有来自于国家刑事立法体系和刑事司法体制方面的制约；既有来自于监狱外部社会环境方面条件的影响，也有来自监狱内部自身的因素；既有来自监狱立法体制的，也有来自监狱法实施机制的；既有人的主观方面的因素，也有物质的和制度或体制方面的因素。[2]”本文籍《监狱法》颁布十周年，对《监狱法》的法律地位及其所体现的价值作一评估。
一、《监狱法》的法律地位
现代法理学认为，某部法律在整个国家法律体系中的地位一般是由该法制定的法律依据、其本身所具有的性质、内容及其调整的法律关系与法律调整方法所决定的。笔者认为《监狱法》在我国法律体系具有独立的法律地位，并非刑法、刑事诉讼法的附属与补充，是我国刑事法律体系的重要组成部分。
（一）《监狱法》具有独立于《刑法》、《刑事诉讼法》的法律地位
《监狱法》第1条开宗明义地讲明：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”宪法是国家的根本大法，在中国法律体系中具有最高的法律地位和最高的法律权威，其他部门法都是由宪法所派生出来的。从《监狱法》制定的法律依据来看是《宪法》，并不是其他法律，与《刑法》和《刑事诉讼法》并没有法渊上的派生关系，尽管法渊上的不同，不能成为《监狱法》独立于《刑法》、《刑事诉讼法》的充分理由，但是，至少从法渊上排除了《监狱法》与《刑法》和《刑事诉讼法》的派生关系；从《监狱法》的调整对象来看，其主要调整对象为刑罚执行法律关系即行刑法律关系，这种特定的法律关系是监狱在行刑过程中，发生在监狱和罪犯之间的惩罚和被惩罚、改造与被改造的社会关系。这与刑法和刑事诉讼法调整的法律关系不同，《刑法》是规定犯罪与刑罚的法律规范，其并不调整刑罚的执行活动，而《刑事诉讼法》是公、检、法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法律规定的程序，解决被追诉者刑事责任问题的活动规范，显然《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》各有不同的调整对象；从调整方法上来看，《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》也不同，《刑法》的调整方法是采用刑罚制裁的方法来调整其保护的社会关系，而对于《监狱法》来说刑罚制裁是其执行的内容，而并非其调整方法；从法的性质和任务来看，《刑法》是规定刑罚的法，《刑事诉讼法》是确定刑罚的法，《监狱法》是执行刑罚的法，各具有不同的性质和任务。《监狱法》具有独立的法律地位，并不是刑法、刑事诉讼法的附属与补充。
（二）《监狱法》不是独立的法律部门
有人认为：“监狱法具有基本部门法律的属性和特点。它与《刑法》、《刑事诉讼法》共同构成刑事法律的三个基本组成部分。三者相互衔接、相互支持，共同构筑我国刑事法律的基本框架，并呈“三足鼎立”之势[3]。”其实这种观点有待商榷，现行《监狱法》很难成为一个独立的法律部门。
所谓法律部门，又称部门法，是根据一定的标准和原则划定调整同一类社会关系的法律规范的总称。法律部门离不开成文的规范性法律文件，但二者并不是一个概念。并非所有的规范性法律文件都能成为部门法。划分法律部门所依据的标准一般认为包括法律的调整对象和法律的调整方法，同时还必须遵守这样几个原则：粗细恰当原则、多寡合适原则、主题定类原则、逻辑与实用兼顾的原则。[4]在整个行刑法律体系中，《监狱法》仅仅调整部分行刑法律关系，即对自由刑的行刑法律关系，其他具有同一性质的法律关系比如说拘役、罚金、管制和余刑在一年以下的有期徒刑等行刑法律关系并不在《监狱法》的调整范围，一个完整的法律部门应该能够概括对同一法律性质的法律关系的调整，但从《监狱法》目前所调整的法律关系来看，其并没有调整全部的行刑法律关系，其只调整绝大部分的自由刑的行刑法律关系。很显然《监狱法》很难作为一个独立的法律部门。
当然，“从监狱法律所具有的行刑法的实际意义来考察，确保刑罚实施和实现的行刑法，应当成为与刑事实体法和刑事程序法相同的国家基本部门法的地位，这是行刑地位和作用日益提高的客观现实的反映和要求，也是刑法改革日益重视刑罚效益和行刑效率的反映和要求[5]”。刑罚的发展经历了由生命刑、身体刑到流放刑直到当今以自由刑为主的发展形态，刑罚的实际效益日益受到人们的重视，因而行刑也受到了越来越多的关注，刑罚执行日趋科学、民主、人道、平缓和谦抑，特别是在当今世界刑事司法领域，“非犯罪化、非刑罚化、非监禁化”的行刑趋势已经成为刑罚执行的主题，把以《监狱法》为主体的刑事执行法律作为一个独立的法律部门，这是与国际行刑理念相衔接的必然需求，也是真正实现惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪的立法目的的客观需要。
（三）《监狱法》是我国刑事法律体系的重要组成部分
刑事法律体系是规定犯罪与刑罚的知识体系，“犯罪”和“刑罚”是刑事法永恒的主题。二者具有天然的联系，犯罪是刑罚的必然前提，刑罚是犯罪的法定后果，是整个刑事法律体系的中心内容。刑事法最根本的目的或作用是通过制刑、求刑、量刑、行刑等环节，发挥刑罚对罪犯的惩罚、遏制、改造等功能，从而实现对犯罪的一般预防与特殊预防，最终达到减少和消除犯罪的目的。
有的论者认为，《监狱法》调整的是监狱的刑事执行活动，监狱由司法部即司法行政机关领导，因此，监狱是行政机关，《监狱法》是行政法的范畴，笔者对于这种观点并不认同。一般来说法的性质主要由其调整对象和调整方法来决定，不受其实施机关或执行机关的管理领导体制的影响。就《监狱法》而言，监狱执行刑事判决，行使刑罚执行权的刑事职能并没有因为领导体制而改变，在活动的性质上仍然是一种国家刑事司法活动，而不是政府行政行为[6]。比如说公安机关是典型的行政机关，但其在刑事诉讼过程中行使侦查权的刑事职能并没有因为其管理领导体制而发生改变，否则规定公安机关行使侦查权的《刑事诉讼法》岂不是变成了行政诉讼法。总之，不论监狱机关的领导体制如何，也不会改变《监狱法》为刑事执行法的法律性质。
按照我国《刑法》的规定，刑罚有五种主刑、三种附加刑。“自由刑判决在实践中占审判机关整个刑事判决数量的90%以上。[7]”由此可见，徒刑在我国的刑罚体系中居于主导地位，是我国主要的刑罚方法。根据《监狱法》和《刑事诉讼法》的规定：余刑在一年以上的有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期二年执行的刑罚由监狱执行。由此可以看出，监狱是我国主要的刑事执行机关，在刑罚实现活动的过程中，监狱发挥了主体性的作用。监狱作为自由刑的执行场所，在以自由刑为中心的刑罚时代成为了的刑罚体系的物化象征。“刑罚的动态运作机制告诉我们：在当今以自由刑为主的刑罚制度下，监狱作为刑罚的执行机构，作为自由刑的执行场所，其行刑的功能发挥使其在刑罚机制运作中扮演一个十分重要的角色。行刑机制的运作与刑法、刑罚的发展从理论到实践都处于一种深深互动关系之中。[8]”
国家运用刑罚治理犯罪，是通过刑罚权的分配和运行得以实现的。刑罚权一般可分为四项权能[9]，即制刑权、求刑权、用刑权（又称量刑权）和行刑权。制刑权，即国家立法机关创设刑罚的权力，包括设立、变更、废止刑罚的权力；求刑权又称追讼权或起诉权，是指请求对犯罪嫌疑人判处刑罚的权力；用刑权即对犯罪嫌疑人决定适用刑罚的权力；行刑权即对罪犯执行刑罚的权力，是整个刑罚体系的最终环节。
行刑权是一项独立的刑罚权能，它是指以监狱为代表的刑罚执行机关对犯罪分子执行刑罚的刑事司法活动，是实现刑罚权的最终落脚点和关键所在。正如美国著名法学家戈尔丁所言：“对于一个普通公民来说，……他基本上是根据法律的刑事部门来认识法律的。在这一部门中，法律与法律实施似乎无可摆脱地纠缠在一起。法律的象征意义与其说是立法者，不如说是警官，后者的任务是预防犯罪、侦破案件和逮捕犯罪分子。然而法律的实施过程并不仅限于此，它的顶点是在审讯和定罪的复杂过程之后对犯罪所实施的刑罚。[10]”尽管这一论断是针对整个刑事司法而言，但同样说明了以监狱为代表的行刑机关对于刑罚活动的重要性以及普通公众认识法律的重要性，它是普通公众初步认识法律的最后环节，法律是否民主、谦抑、人道和平缓无不从监狱行刑过程中体现出来。基于此，国家为了规范刑罚执行活动、弥补刑事执行法的空白，《监狱法》得以出台。因此，在以自由刑为中心的刑罚时代，规范监狱行刑活动的《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》一样，是我国刑事法律体系的重要组成部分。
监狱是刑罚最终的和集中的体现者，也是国家施政政策和法律制度的特殊检验者。“实际上监狱行使的是行刑权，我国的刑罚权分为几个部分，包括侦查权、起诉权、审判权，最后是行刑权，我觉得行刑权对于国家刑罚权的实现是最后一个环节，也是非常重要的一个环节。我们现在的社会对这一块是比较忽视的，把人抓了，判了，送到监狱，改造得怎么样，就不大管。这个工作没有做好，导致再犯率、累犯率都很高，回头对社会造成危害，又需要抓人、判刑，形成一种恶性循环。所以监狱法制的改革应该提到这个司法体制改革的大的范围之内、国家的法制建设的背景下来考虑。所以，监狱改革与发展是关系到国家司法体制如何转变的问题。[11]”减少乃至消除犯罪几乎是所以统治者和善良人们的共同愿望，随着犯罪现象的加剧，其施加给我们的影响和压力也越来越大，人们不断地修改修正《刑法》与《刑事诉讼法》，但是事与愿违，犯罪现象并没有减少，反而加剧了，这迫使人们不得不把目光转向刑罚的执行与刑事执行法。刑罚的确定解决的只是刑罚实现的基础，而刑罚实现必须通过刑罚执行才能实现其真正内涵。“刑罚的制定和适用、刑事法创制和实施，都要在监狱行刑中得到实现。故此，从认识到理论，从立法到司法，从刑罚的制定到刑罚的适用，都重视和直面监狱行刑这面镜子，是当今中国社会科学地制定刑事政策、进行刑事立法与司法改革的要害之一。否则，如果割裂了它们之间的这种关联，忽视了监狱行刑所具有的影响和检验作用，那么，不仅是首尾不能相顾，甚至就是本末倒置。” [12]
监狱的改革与发展、监狱实施刑罚的效果取都决于监狱法的完善与否，监狱法的完善与否不仅关系到监狱法治本身，而且对于我国司法体制的转变，刑罚目的的实现具有重大而深远的意义。
二、《监狱法》的价值评估
“法治应当优于一人之治[13]”。依法治国已成为我国的治国方略“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是法治最基本的要求，监狱作为我国刑罚的主要执行机关，其对于法治的推行自然具有一种不言而喻、责无旁贷的责任，监狱法治不仅是国家法治的有机组成部分，而且其具有自身的独特的价值与品格。在一个主权在民的法治社会里，监狱法制不仅是国家惩罚、改造犯罪者和维护社会秩序的手段，同时也是保护罪犯法益的特殊工具，“刑罚并不是对过去的报复，因为已经做了的事是不能勾销的，它实施是为了将来的缘故。[14]”监狱法治要求监狱行刑符合国家法治的要求，公正、合理、人道和有效地执行刑罚，最终达到改造罪犯的目的。
法治首先是有法之治，法律是法治的先导。对于推行监狱法治而言，《监狱法》的出台是一种自然而又必然的要求。如果连一部最基本的规范监狱刑罚执行的法律都没有，那么监狱法治将成为一句美妙的空话。因此，在推行监狱法治的大背景下，在理论与实务界的殷切期待下，酝酿8年之久的《监狱法》终于出台了。然后法律的价值并不在于法律本身，而在于法律实践。“实践是检验真理的唯一标准”，对于法律来说也同样如此。法律只有去指导实践，运用到实践中去才能检验和体现其价值，否则，再好的法律也永远只是一张写满承诺和价值而无法兑现的纸，法律应是一种活生生的事实状态。因此对《监狱法》价值的评判只能从《监狱法》实施的实践中去寻求答案。《监狱法》从1994年出台到现在已经实施10年了，10年的实践已经能够给我们一个理性评价与分析的平台。任何事物都具有正反两个方面的价值，因此本文也从正反两个方面来评价《监狱法》的价值。
（一）《监狱法》的价值所在
1、《监狱法》是监狱法治的逻辑起点
正如上述所言，法治最基本的前提是有法之治，仅有监狱法治的理念，没有实在法的确认；仅有依法行刑的要求，没有严格的程序规范；仅有保障罪犯人权的意识，没有法律的宣言，那么，这一切都成为空谈。《监狱法》确认了监狱法治的理念，为程式公正提供了法律上的保障，更体现了对罪犯人权的尊重与保护。《监狱法》的颁布为依法治监的提供了实在法的依据，使监狱治理摆脱了无法可依的尴尬局面，是监狱法治的逻辑起点，是监狱刑罚执行经验的总结、结晶与升华，为依法治理监狱、执行刑罚和改造罪犯提供了明确而又具体的法律依据，使整个监狱的行刑工作有法可依，有章可循。10年来的客观实践所证明，通过对《监狱法》的宣传与学习，《监狱法》正逐步成为指导与规范监狱行刑活动的基本准则，广大监狱人民警察能够按照《监狱法》的有关规定认真地、自觉地规范自己的行为，行使手中的权利和履行应尽的义务，从一定程度来说，依法治监的监狱治理理念已基本形成。从近10年的监狱工作来看，《监狱法》已经成为整个监狱行刑工作最基本和最重要的法律规范，是监狱一切工作的基本纲领，在监狱行刑工作发挥了巨大作用。
监狱法治不仅要确立理念，规范程序，保护人权，而且也必须有明确的执法主体，“就像好的法官执行一部不完善的法典比愚蠢的法官执行一部‘不朽的’法典要好一样，一种独创而且协调的监狱制度如果没有相应的管理人员来执行也没有价值。[15]” 因此《监狱法》明确了监狱人民警察的法律地位，为监狱选拔优秀的人才提供了良好的制度保障。《监狱法》不仅仅是“管监狱的法” 和“管监狱人民警察的法” 同时也是“保障监狱依法行刑的法” 和“保护监狱人民警察公正执法的法”，客观实践所证明，只要我们的监狱和监狱人民警察切实地按照《监狱法》的要求行使自己的权利和履行自己的义务，就会受法律的保护。
《监狱法》第12条第2款规定：“监狱的管理人员是人民警察。” 这是我国第一次明确规定了监狱人民警察的法律地位。“监狱的管理人员是人民警察”这一看似简单的规定实质上包含着国家对于劳改干警多年以来无私奋斗和奉献精神的肯定和褒奖，作为依法教育改造罪犯的监狱人民警察，是光荣而又神圣的人民警察的一个警种，人民警察法律地位的确立使监狱人民警察感到自己在新时代和现代文明社会中的角色得到法律的认可和社会的认同。可以说《监狱法》的实施增强了监狱人民警察对监狱工作的信心、爱心和责任心。《监狱法》第5条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”这是对监狱人民警察在刑罚执行活动过程中的法律地位的进一步确认，肯定了监狱人民警察是监狱行刑活动的具体实施者。监狱人民警察依法行刑受到法律保护，体现了国家、社会对于监狱人民警察的理解、关心和支持。毛泽东同志指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。” 邓小同志南巡谈话也曾讲到：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上讲，关键在人。” 同样道理，对于监狱治理来说，确立了依法治监的监狱治理念之后，依法治监的步子能不能快一点，罪犯的改造效果能不能好一点，关键在于我们的监狱人民警察，只有提高监狱人民警察的法律地位，只有理解、支持和关心监狱人民警察的事业，监狱人民警察队伍的整体素质才能提高，监狱法治才能真正实现。
马克思说过：“经济基础决定上层建筑” 。对于监狱这个上层建筑来说，物质保障对于监狱法治来说是必不可少的。《监狱法》规定：“国家保障监狱改造罪犯所需的经费。监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”“监狱依法使用的土地、矿产资源和其他自然资源以及监狱的财产，受法律保护，任何组织或者个人不得侵占、破坏。”这就从法律上确立了监狱的财产保护机制，明确了监狱经费来源于财政而非来源于监狱自身，尽管在《监狱法》实施的10年内，监狱经费的保障不尽如人意，但是并不能成为否定这一规定的价值的理由。这一规定为今天正在进行的监狱体制改革和监企分开提供了明确的法律依据，使我们监狱改造工作开始逐步摆脱经费和生产双重困扰的恶性循环。
2、《监狱法》的制定和实施完善了我国刑事立法与司法体系
一般来说，一个国家的刑事法律体系由三大部分组成：规定犯罪与刑罚的刑事实体法即刑法、确保程式公正的程序法即刑事诉讼法和规范刑罚执行活动的刑事执行法。我国的刑事法律体系中有《刑法》、《刑事诉讼法》，但没有规范刑罚执行活动的完整、统一的刑事执行法，这不能不说是我国刑事法律体系的一个缺陷。但是在以自由刑为中心的刑罚时代，监狱作为自由刑的执行场所，《监狱法》的颁行在一定程度上弥补了我国刑事执行法的空白，并成为我国刑事执行活动的主要法律依据。应当说《监狱法》的颁布和实施远远超出了其本身的独立意义，而且直接地表现为其对刑事立法和刑事司法的重大作用。监狱法的建立，使中国以刑事实体法、程序法和执行法为基本框架的刑事法律体系基本建立起来；这些法律的全面实施则使中国的刑事司法开始进入整体或全体性的法治状态。而且解决了长期以来中国刑事司法领域存在的若干重大理论和实践问题，诸如监狱的国家刑罚执行机关的性质和任务问题，监狱作为国家司法机关的主体地位问题，监狱生产和罪犯劳动改造的关系问题，等等。[16] 总之，《监狱法》的颁行把中国刑事司法活动中的刑罚执行纳入了规范化、法制化的轨道。
“刑罚权是基于犯罪存在的，对犯罪人实行刑事惩罚的国家权能，是国家统治权或者说国家主权的组成部分。[17]”刑罚权的产生是国家权力分化的结果，而国家权力实现最终依赖于社会组织结构的运作。随着社会不断的发展变化，社会结构日益复杂，国家权力的功能日趋分化和专门化。对于刑罚权来说也同样如此，刑罚权作为国家依法惩处罪犯、改造罪犯的权力，其具有内在的独特的结构。由过去刑罚追诉、刑罚裁量、刑罚执行各权能混为一体逐渐演化为不同的权能分别由不同的专门机关行使。一般认为，国家刑罚权的完整内容包括制刑权、求刑权、量刑权和行刑权[18]等。刑罚权被分为四个权能正是其功能日趋分化和专门化的结果。随着刑罚权功能的分化和专门化，刑罚权的四个权能也由不同的专门机关行使。在我国刑罚权的运作机制中，全国人大及其常委行使制刑权，公诉机关即检察院行使求刑权[19]，法院行使量刑权，监狱行使自由刑的刑罚执行权。但是，在《监狱法》颁布前，我国的刑事法律体系结构中，竟未规定专门的行刑机关，也未规定监狱为专门行刑机关，且没有明确监狱的性质和法律地位。因此，监狱在其发展的历史中在事实上和法律上都沦为审判机关或行政机关的附庸和补充。这违背了刑事司法机关各司其职、相互制约和刑事司法专门化的原则，从而影响了刑罚目的的实现。刑罚实现源于制权，始于求权，定于量权，终于行罚，刑罚执行使刑罚由应然状态和宣告状态最终转化为现实状态，刑罚目的的实现最终取决于刑罚执行。确立专门的、独立的刑罚执行机关不仅仅是理论使然，也是客观需要使然。
《监狱法》第2条规定第1款：“监狱是国家的刑罚执行机关。”这一规定从法律上宣告了监狱摆脱了在历史发展中长期处于审判机关或行政机构附庸的地位，明确了监狱的法律性质，确立了与公、检、法机关一样在刑事司法活动中具有独立的主体地位，“这一规定确立了监狱作为国家的刑事司法活动主体的地位，也就是在事实上肯定了刑事司法活动中，公、检、法、司四主体的地位。更进一步讲，这对所谓刑事诉讼中有关机关——现被界定为公、检、法机关间的分工负责，互相配合，互相制约的原则的一种突破和发展。” [20]在一定程度上完善了我国刑罚权能的运作机制。
通俗一点来讲的话，《监狱法》颁行为中国的刑事司法做了二件大事：在立法层面弥补了我国刑事执法的空白，形成了以《刑法》、《刑事诉讼法》和以《监狱法》为代表和主体的刑事执行法等较为完整的刑事法律体系；在运作机制方面确立了监狱独立的主体地位：即专司刑罚执行的机关，以法律形式宣告了中国也有专门的刑罚执行机关，实现了刑罚权能较为合理的专业化分工。
其实《监狱法》为中国刑事司法做出的贡献远远不止这些。随着监狱立法和司法实践经验的积累和丰富，为刑事执行法典的制定创造了客观条件，为我国刑事法律体系的最终完善打下了坚实的基础，对建构完整的刑事法律体系具有深远而重大的法律意义。
3、《监狱法》的制定和实施有利于保障罪犯人权，促进罪犯改造
如果说宪法是公民权利的宣言书，那么，《监狱法》无疑是罪犯人权的大宪章。
人权的保护水平是衡量一个国家法治水平的基本标准，对于人权的保护和尊重是法治本身的内涵。所谓人权就是人之为人也就是说基于人的本性和本质所应享有的权利。正如夏勇教授所言：“作为普通权利，人权意味着，所有的人类成员，不论在种族、阶级、信仰、肤色、财富、性别、国籍、知识、能力等方面有何具体差异，皆一律平等，拥有人之所以作为人的同等的价值和尊严。[21]” 对人权的保护和尊重起源于欧洲文艺复兴时期的人文主义思潮，人文主义强调对人的尊严的重视，尊重人为之人所应享有的权利。相信每一个人都有其自身的价值，其他的一切价值，包括人的权利都导源于对人本身价值的尊重。人文主义不是指人类的希望建立在人性的善恶上，而是建立在人的潜能上之上，这种能力包括语言、交流、观察、推理、想象和创造的能力，并认为这种能力一旦释放出来，人就能够在一定程序上获得选择自由并开辟改善自己命运的可能性。
犯人的人权也同样应受到法律的尊重与保护，“犯人首先是一个人，然后才是一个犯人。”也享有作为一个人所应享有的权利，法律也应当尊重其作为人本身的价值，尊重其语言、交流、观察、推理、想象和创造的能力。按古典自然法学派的观点，具有契约性质的国家，公民交出部分权力后，必须在所交出的权力范围内接受负责这部分权力的组织机构即政府的支配。然而，公民交出部分权力的本意并非要政府来支配自己，而是需要通过它来保障自己的权利和自由不被侵犯。犯人正是因为行使了其交出的那部分权力中一小部分，（比如说故意伤害，每一个公民故意伤害他人的自由根据契约已交出）所以其必须为占有那交出的部分权力而付出代价以维持其与其他守法公民的权利平衡（比如说被判处监禁），但是未交出和未被剥夺的那部分权利应受到平等的保护和尊重。
正是源于对人权的保护和尊重，《监狱法》明确规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。” 同时在其他条款里也一一列举了罪犯的诸多权利。这些保护罪犯的权利条款正是监狱刑罚执行、改造罪犯以人为本的思想的具体写照，体现了对于罪犯的终极人文主义关怀。现代法理学告诉我们，罪犯接受刑罚是因为犯了错，而不是为了惩罚，惩罚只是为了让他不再犯错。现代监狱的伟大价值就在于“源于报应，表于惩罚，载于改造，止于自由[22]”。
《监狱法》尊重和保护罪犯的人权，首先是以人为本，尊重罪犯人之为人所应有的权利，然而，《监狱法》尊重和保护罪犯人权，不仅是源于尊重罪犯本身的价值，而且也是源于促进罪犯改造的需要。我国《监狱法》第1条规定：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。” 这一条明确体现出了我国监狱的基本职能是通过正确执行刑罚，以惩罚和改造作为手段，最终达到预防和减少犯罪的刑罚目的；第3条规定：“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合的、教育和劳动结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”这些规定体现出了“以改造人为宗旨”而非“以惩罚人为宗旨”的立法精神和原则，犯人不再仅仅是监狱法律关系的义务主体，同时也是权利主体。
犯罪现象是一种病态的社会现象，犯罪现象的产生不仅有罪犯自身的原因，而且有其自身之外的客观的社会的原因，比如说饥饿、贫穷、受人胁迫等。从一个尽职的国家来说，国家应有消除饥饿、贫穷、胁迫的义务，也有教育每一个公民树立正确思想观念、接受必要生活技能、提供适当文化教育的义务，从一定程度上来说正是因为国家在上述方面的缺位，从而产生了犯罪。国家为了补救其失职所造成的社会消极影响，国家有义务采取一切合法措施将罪犯改造成为适应社会的守法公民。因此犯人不仅享有最基本的人权，而且享有基于其作为罪犯而应享有的特殊权利：改造权，即要求国家提供一切可能的合理的合法措施对其进行改造的权利，包括要求国家为其提供必要的心理咨询、心理矫正、文化教育、技术教育等。《监狱法》第4条规定：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。”这一条体现了国家对于罪犯改造权的肯定和尊重，即罪犯在服刑过程中享有接受思想教育、文化教育和技术教育等权利，以使出狱后能够有正确的思想观念、有适当的文化素养、有必要的生活技能以适应社会。同时《监狱法》为了服务于罪犯改造，规定了奖惩、考核，分类关押、分类管理、减刑、假释等监管措施，充分调动了罪犯改造的积极性，发挥了罪犯的主观能动性，罪犯不仅是改造的客体，更是改造的主体。根据1996年和1997年司法部两次对于部分省市监狱的调查报告显示，随着《监狱法》的施实，大多数地区的狱内秩序稳定，罪犯违规违纪、脱逃、狱内发案等，都有不同程度的下降[23]。实践证明，《监狱法》的颁行，有力的保障了罪犯的人权，提高了罪犯的改造积极性、促进了罪犯的改造，为刑罚目的的实现打下了坚实的基础。
(二)《监狱法》存在的问题
