中国宪法规定“公民有参与国家事务管理的权利。”因此，如果人们从国家．社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都应是具有利害关系的。进一步推之，公民通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而，人们不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的人之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为，主要因为，起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家利益和社会公共利益。对侵犯国家利益、公共利益的违法行为，如人人都视而不见，那么个人、组织的利益也必然受到损害。正所谓“覆巢之下，焉有完卵”，正说明了这一道理。只不过，人们这里所言的利害关系非直接而为间接的利害关系。美国所谓的“真正有利害关系”既包括人们这里的直接利害利害关系、也包括间接利害关系，这也正是美国为什么没有独立的公益诉讼制度，而是包含在民事诉讼制度里的原因。传统的民事诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接利害关系。但是近年来实践中发生大量侵害公共利益的行为，我国对民事公共利益司法保护制度的缺失也日益显现。因此，民事诉讼要实现维护私益与公益的双重目标，其制度就必须要有所突破。本文从民事公益诉讼建立的必要性出发，分析了我国当前民事公益诉讼的现状，并对我国公益诉讼制度的建立与完善提出几点设想。
一、建立民事公益诉讼制度的原因
首先，公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位，对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务。现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜，层出不穷。许多地区或企业，为地方利益、小集体利益甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价出售和评估资产价值，使国家利益遭受重大损失。
其次，经济建设过程中暴露出的日益严重的环境污染和破坏自然资源等问题，极大的损害了国家和社会公益。包括中央电视台在内的诸多新闻媒体，经常报道这样的消息：某某地区引进或建立严重污染环境的制造加工企业，致使当地的空气或水质遭受严重破坏，原先的清泉之乡变成了方圆数里之内找不到卫生饮用水的地方。许多地方乱砍、乱伐、乱开采的现象屡禁不止，当地的森林绿化以及矿产资源遭受严重破坏，甚至造成土地沙化、地表下沉，严重危机当地居民的生存环境。对于这些问题，由于行政执法强制力相对较弱，或行政执法存在着盲点等原因，往往屡禁不止或力不从心。甚至相关管理部门出于地方保护主义、小集体利益、个人利益或缺乏相关意识等种种原因，没有采取救济手段。入世后，贸易进口的外资进入渠道更为畅通，一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场，工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难。尤其是在西部大开发过程中，更应当强化环境保护意识，强调可持续发展，不应当继续发达国家“先发展，后治理”的老路子。
第三，经济体制改革过程中暴露出的地方保护主义、行业保护主义以及行政垄断行为，严重破坏了国家宏观调控政策的顺利实施，在很大程度上扰乱了国家的正常经济秩序。对此，单纯依靠行政部门的监管显然是不够的。这其中原因很多，最主要的有两点：一是工商、卫生、质检等管理部门的监管能力和人力资源有限，不可能面面俱到；二是地方行政执法部门隶属地方政府，地方保护主义下的政府干预往往使执法的难度增大。因此，必须从强化司法监督着手、建立相应的诉讼制度，在行政手段不能的情况下，使民众、社会团体和检察机关等可以通过司法诉讼的途径，维护国家宏观经济政策和正常的经济秩序。
第四，市场经济条件下，假冒伪劣商品以及欺诈等侵害消费者权益的案件屡有发生，消费者除通过消费者协会或向工商局等部门投诉外，如果以受害者个人身份对厂商或销售者提起诉讼，按照民事诉讼法的“不告不理”原则，法院判决只能针对不法生产者或销售者对消费者个人造成的损害做出赔偿判决，往往不能对其非法的生产或销售活动做出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。王海打假，本是出于打击制假劣商品活动、维护消费者权益的良好目的，但却受法律限制——我国的民事诉讼法规定原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，不得不先购买伪劣假冒商品，而后才可以消费者身份进行诉讼，但实践中，这种做法风险太大，同一法院往往做出截然相反的判决，而且一旦败诉，原告往往背负沉重的负担，不仅购买伪劣商品的钱款不能得到补偿，而且要承担相应诉讼费用。
因此，如何更切实地通过法律途径维护国家利益和社会公共利益，在民事诉讼法中确立公益诉讼制度已成为迫切需要。
二、我国民事公益诉讼的现实状况
（一）我国对公共利益民事司法保护制度的缺失
近年来，随着人们法制意识的不断增强，公益诉讼案例不断增多，纵观这些带有公益性质的诉讼，发现其结果大多不尽如人意，主要有以下几种结局：
1.受害者无法或不愿意提起诉讼。以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。例如，在湖南省岳阳县的一个案件中，受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉讼，而岳阳县国资办表示不具备法人资格，有管理权而无诉权。最后，不得不由县检察院提起民事公诉，追回国有资产。
2.法院以“非适格当事人”为由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。如浙江台州画家严正学对设在小学隔壁色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为，椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。
3.受害者虽然胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。河南人葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局，案件经过近三年的审理，法院最终判决葛锐胜诉，郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费，并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据媒体的报道，郑州火车站在官司败诉后，还在继续收取入厕费用。
造成上述困境的原因是多方面的，其中之一即在于我国现阶段在制度和理念等方面的欠缺，导致民事公益诉讼制度的建立面临着诸多障碍。主要表现在：
对于非直接受害人而言，法律上的障碍直接就来自民事诉讼法对起诉主体资格的限制。根据我国民事诉讼法第108条的规定，原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。显然，这种规定限制了个人和大多数的组织单位提起公益诉讼的权利，甚至从根本上排除了社会个人和有关组织单位作为原告提起民事公益诉讼的可能。
对于直接受害人而言，其障碍主要体现在：（1）受害者比较分散，重复诉讼，耗时费力并可能引起法院裁判的矛盾。由于缺乏最起码的判例制度，即使原告“侥幸”赢得官司，这种公益官司的“溢出效应”也是相当有限的。如某位公民就酒店就餐不开发票的行为提起诉讼，法院也判决该公民胜诉，但这一结果的效力只限于本次消费行为。下一次，该公民到酒店用餐，酒店仍然可以不开发票，其他人也得不到发票。你要维护自己的权利，就只能再次为自己打一场官司。（2）起诉的成本一般要高于可期待利益。正如美国著名经济学家诺思所言：“如果私人成本超过私人利益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会来说可能有利。”在起诉者一般居于弱势地位的情形下，个人通过传统民事诉讼获得的利益远远低于为获得救济的耗费，在诉诸法律主张权利对其而言极不经济的时候，权利人起诉的原动力便会大为削弱。（3）法律责任制度不完备，法律制裁措施不力。民事公益诉讼建立在民事诉讼基础上，法院裁判案件当然要适用民事责任之规定。但我国现有的民事责任方式显然难以胜任维护社会公共利益的重任的。一方面，损害赔偿是常用的民事责任方式，但在垄断案件、环境污染案件等大规模损害案件中，社会公共利益的损害难于精确计算；另一方面，当违法行为已经发生，而损害赔偿、赔礼道歉、恢复原状等措施又难于达到维护社会公共利益的目的的情况下，对违法行为人予以罚款、限制或抑制其行为能力如吊销许可证、执照等，更能够充分发挥法律的制裁功能，并能避免其再度违法，但这些措施属于行政责任方式，法院无权采用。因此，让法院仅仅在现有的民事责任的框架内对民事公益诉讼案件进行裁决，民事公益诉讼将难于发挥其应有的作用。
（二）我国存在构建民事公益诉讼制度的必要条件
首先，国外民事公益诉讼理论和规定相当成熟，可以借鉴、吸收和移植。公益诉讼在古罗马时期就已产生，它是与私益诉讼区分而言的，按照“有权利必然有救济”的原则，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。近代国外的公益诉讼制度的理论与实践有两种主要的模式：一是美国的公益诉讼模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。二为大陆法系公益诉讼模式。
法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。
其次，我国存在充分的民事公益诉讼宪法、实体法依据。我国虽然没有明文规定公益诉讼，但公益诉讼在宪法上存在充分的依据。根据我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第12条规定国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。
此外，关于对国家利益和社会公共利益中的民事权利的保护，我国实体法也有明确具体的规定，如民法通则第七条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。合同法第七条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
再次，近年来，我国民事诉讼的大胆实践已现实地突破了民事诉讼法有关公益诉讼规定的空白，针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。
三、关于公益诉讼制度建立与完善的几点设想
（一）完善当事人适格制度
我国当事人适格制度奉行的“直接利害关系人”原则在维护公共利益领域已不能适应社会发展的需求，要构建一个完整的公益诉讼体系，前提是修正“直接利害关系人”原则。笔者认为，公益诉讼既然是为保护国家利益和社会公共利益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。且赋予国家机关、有关组织、公民个人均有诉权，分别能发挥各自的优势，弥补不足之处，形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。
宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则（修正）(废止)
浙江省宁波市人民政府
宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则（修正）
宁波市人民政府
（宁波市人民政府第14次常务会议修订通过）
第一章 总则
第一条 根据《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（以下简称《办法》），制定本细则。
第二条 在本市城市规划区内，按批准的规划进行城市建设需要征用集体所有土地而拆迁房屋及其附属物以及安置、补偿等事宜，应当遵守《办法》和本细则。
第三条 宁波市及各县（市）、镇海区、北仑区土地行政主管部门为本市及相应的行政区域内的征地拆迁管理部门，宁波经济技术开发区管理委员会土地管理机构为本开发区范围内的征地拆迁管理部门。
征地拆迁管理部门的主要职责是：
（一）贯彻执行有关土地征用房屋拆迁管理的法律、法规、规章、政策；
（二）发布房屋拆迁有关事项的通知；
（三）审核拆迁方案，核发征地拆迁许可证；
（四）裁决拆迁争议，查处房屋拆迁中的违法行为；
（五）指导、协调、检查、监督拆迁工作；
（六）依法收回被拆迁人的土地使用权。
第四条 宁波市征地拆迁办公室和其他依法成立的拆迁单位为本市从事征地拆迁工作的拆迁单位。
第二章 拆迁管理一般规定
第五条 房屋拆迁按下列程序办理：
（一）建设单位或个人（以下简称建设单位）持建设项目、建设用地规划、建设用地批准文件向征地拆迁管理部门提出拆迁申请，征地拆迁管理部门根据规划管理部门划定的规划用地红线，结合建设用地范围内的房屋现状，确定房屋拆迁范围，发布《房屋拆迁暂停办理有关事项的通知
》。
（二）建设单位与拆迁单位签订委托拆迁合同后，由拆迁单位进行拆迁调查。
（三）建设单位和拆迁单位持拆迁方案、委托拆迁合同向征地拆迁管理部门申领征地拆迁许可证，征地拆迁管理部门审查后，对符合条件的核发征地拆迁许可证，发布拆迁公告。
（四）拆迁单位根据征地拆迁管理部门发布的拆迁公告，在拆迁地段公布有关签订拆迁协议、停水停电时间等拆迁事宜的通告。
（五）拆迁单位与被拆迁人签订拆迁协议，被拆迁人应在规定的搬迁期限内完成搬迁；搬迁期限届满后，由拆迁单位对房屋实施拆除。
根据招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的需要而涉及征地拆迁的，可凭建设用地规划许可证和建设用地批准文件办理有关房屋拆迁手续。
第六条 拆除依法代管、无主的房屋，有产权、使用权纠纷的房屋，或因其他原因产权不明的房屋，按《办法》第十六条规定办理，补偿金统一汇缴征地拆迁管理部门专户存储。
第七条 从拆迁通告规定的签订拆迁协议之日起至停水停电时的搬迁期限，被拆迁人户数在200户以下的，不超过90日；被拆迁人户数在200户以上的，不超过110日。
个别建设项目，经市、县（市）和镇海区、北仑区人民政府、宁波经济技术开发区管理委员会批准可对搬迁期限予以调整。
第八条 拆迁人和被拆迁人经协商达不成协议，需申请征地拆迁管理部门裁决的，应当提交裁决申请书及其副本。裁决申请书应当载明下列内容：
（一）申请人及被申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等（法人的名称、地址、法定代表人姓名）；
（二）申请裁决的要求和理由；
（三）申请的有关证据材料；
（四）申请的日期。
征地拆迁管理部门应当自收到裁决申请书之日起5日内作出是否受理的决定。作出不予受理决定的，应当告知申请人不予受理的理由。
征地拆迁管理部门应当自受理裁决申请之日起5日内将裁决申请书副本发送给被申请人。被申请人应当自收到副本之日起7日内向征地拆迁管理部门提出答辩，并提交有关的证据材料。逾期不答辩的，不影响裁决。
征地拆迁管理部门应当在受理拆迁裁决申请之日起20日内作出裁决；情况复杂的，可以在30日内作出裁决。
第九条 被拆迁人在房屋拆迁公告规定或征地拆迁管理部门裁决的搬迁期限内无正当理由拒绝搬迁的，由市、县（市）和镇海区、北仑区人民政府、宁波经济技术开发区管理委员会作出限期搬迁的决定。被拆迁人在限期搬迁决定规定的期限内仍未搬迁的，由征地拆迁管理部门申请人民
法院强制执行，或由市、县（市）和镇海区、北仑区人民政府、宁波经济技术开发区管理委员会责成征地拆迁管理部门实施强制拆迁。
第十条 市、县（市）和镇海区、北仑区人民政府、宁波经济技术开发区管理委员会责成征地拆迁管理部门实施强制拆迁的，被拆迁人所在单位和房屋所在地的公安、工商行政、镇（乡）人民政府、村（居）民委员会等部门和单位应当派人协助强制拆迁。
强制拆迁的过程和拆迁的财物，拆迁工作人员应当记录，笔录由拆迁工作人员、被执行人和协助执行人员及其他参加拆迁的人员签名或盖章。被拆迁人拒不到场的，不影响强制拆迁的实施。
强制拆迁的费用由被拆迁人承担。
第十一条 对被拆迁人在正式安置以后或临时过渡期间，公安、房管、教育、邮政、电信、供水、供电等部门，应及时办理和安排户口迁移、房产发证、子女转学转托、信件投递、电话移机以及用水、用电等事宜。
第十二条 《办法》所指住宅用房和非住宅用房面积、土地使用面积，以《集体土地使用证》记载的面积为准，未领取《集体土地使用证》的，或《集体土地使用证》未记载的，被拆迁人应当提供其他有效证明，以实际丈量并经征地拆迁管理部门认可的面积为准。
第十三条 占用拆迁范围内的道路作临时性经营点、摊位的，不予拆迁安置和补偿。
第十四条 被拆迁人凭拆迁协议、建房批准材料和其他有效证明向土地、房地产行政主管部门申领《土地使用证》、《房屋所有权证》。
第三章 住宅用房拆迁
第十五条 《办法》所称住宅用房是指依法建造的用于生活起居的房屋，包括卧室、客厅、阁楼、阳台和房间内厕所、厨房、走道、楼梯等。
第十六条 拆迁住宅用房，实行调产安置的，拆迁人可以根据拆迁项目的实际情况，为被拆迁人提供砖混二等住房作为调产安置用房，或为被拆迁人提供相应的购房资金。
第十七条 拆迁人提供过渡用房的，海曙区、江东区、江北区按下列规定办理：
（一）人均过渡用房面积不得低于15平方米；
（二）调产安置的，被拆迁人应自新房交付之日起3个月内将过渡用房归还拆迁人；迁建安置的，被拆迁人应在拆迁协议规定解决安置用房之日起将过渡用房归还拆迁人；
（三）拆迁人与被拆迁人应签订过渡用房安置协议。
第十八条 《办法》第二十条第（三）项、第二十二条第二款、第二十三条第（二）项规定的旧房按重置价格结合成新再增加的比例，原旧房系砖混、钢混结合的，在海曙区、江东区、江北区一、二、三、四级地段的按150％，四级地段以外的按100％计算；原旧房系其他结构的
，海曙区、江东区、江北区一、二、三、四级地段按300％，四级地段以外的按200％计算。
《办法》第十九第一款规定的相应的经济补偿，适用前款规定。
第十九条 实行迁建安置的，在通水、通电、通路和场地平整工作完成后，被拆迁人自行建房的时间不得超过4个月。
第二十条 《办法》第二十三条第（一）项规定自选购房资金有结余的，被拆房屋在海曙区、江东区、江北区的，按结合部分的85％折算给被拆迁人。
第二十一条 《办法》第二十六条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定的临时过渡补贴费、附属物和装饰补偿、搬家补贴费标准，被拆房屋在海曙区、江东区、江北区的，由市物价、土地行政主管部门另行规定。
第二十二条 被拆迁人调产安置的，其以折算购房金购买或以安置地段基本造价购买住房，可免缴契税。
第四章 非住宅用房及其他拆迁
第二十三条 《办法》所称的非住宅用房是指依法建造的用于生产、经营、办公等房屋，包括营业用房、工厂仓储、办公楼、农林牧业生产用房。
第二十四条 《办法》第三十三条规定的经济补偿金，被拆房屋在海曙区、江东区、江北区的，按本细则第二十八条规定标准的65％计算。
第二十五条 《办法》第三十四条第一款规定的再增加比例，被拆房屋在海曙区、江东区、江北区一级地段的为300％，二级地段的为250％，三级地段的为200％，四级地段的为150％，四级地段以外的为100％。
第二十六条 按《办法》第三十五条第二款规定实行产权调换的，如偿还的新建房屋中有新增的电梯、自动扶梯、空调、通讯、汽车库等设施的，其费用另行计算。
第二十七条 《办法》第三十五条第二款规定的再增加比例，被拆房屋在海曙区、江东区、江北区一、二级地段的为300％，三、四级地段的为250％，四级地段以外的为150％。
第二十八条 《办法》第三十九条规定的经济补偿和设施补偿费标准及计发办法，被拆房屋在海曙区、江东区、江北区的，由市物价、土地行政主管部门另行规定。
第二十九条 被拆迁人在取得经济补偿金一年时间内，以经济补偿金购买非住宅用房的，可免缴契税。
第五章 附则
第三十条 本细则所称的房屋面积均指房屋建筑面积。
第三十一条 各县（市）及镇海区、北仑区、宁波经济技术开发区的住宅用房、非住宅用房拆迁补偿标准及其他拆迁有关补偿标准及有关费用由各县（市）、镇海区、北仑区人民政府、宁波经济技术开发区管理委员会另行规定。
第三十二条 本细则具体应用中的问题由市土地行政主管部门负责解释。
第三十三条 本细则自发布之日起施行。本细则施行前已领取征地拆迁许可证但尚未实施拆迁的建设项目，适用本细则。
2000年5月15日
