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上海市人大常委会


上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例

（1990年4月8日上海市第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过　根据2000年5月24日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》第一次修正　根据2007年4月26日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改〈上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》第二次修正）

第一章　总　则

　　第一条　为了做好任免国家机关工作人员的工作，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》以及全国人民代表大会常务委员会的有关规定，结合本市的实际情况，制定本条例。
　　第二条　任免国家机关工作人员，必须坚持“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针和德才兼备的标准，充分发扬民主，严格依照法律程序办事。
　　第三条　上海市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）设立人事代表工作委员会。人事代表工作委员会在市人大常委会领导下负责有关任免事项的审查工作。

第二章　任免范围

　　第四条　本市国家权力机关中的下列人员由市人大常委会任免：
　　（一）在市人大常委会主任因为健康情况不能工作或者缺位的时候，根据市人大常委会主任会议的提名，由市人大常委会在副主任中推选一人代理主任的职务，直到主任恢复健康或者市人民代表大会选出新的主任为止。
　　（二）在市人民代表大会闭会期间，根据市人大常委会主任会议的提名，通过市人民代表大会各专门委员会的个别副主任委员和部分委员的任免。市人民代表大会各专门委员会组成人员的人选，必须在市人民代表大会代表中提名。
　　（三）根据市人大常委会主任会议的提名，通过市人大常委会代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员、委员的任免。代表资格审查委员会组成人员的人选，必须在市人大常委会组成人员中提名。
　　（四）根据市人大常委会主任会议的提名，通过市人大常委会各工作委员会的主任、副主任、委员和市人大常委会副秘书长、办公厅主任的任免。
　　第五条　本市国家行政机关中的下列人员由市人大常委会任免：
　　（一）在市长因故不能担任职务的时候，根据市长或者市人大常委会主任会议的提名，从副市长中决定代理市长。
　　（二）根据市长的提名，决定任免个别副市长，报国务院备案。
　　（三）根据市长的提名，决定任免属于市人民政府组成人员的秘书长、委员会（办公室）主任、局长，报国务院备案。
　　市人民政府组成部门依据国务院的批复文件确定。
　　第六条　本市国家审判机关中的下列人员由市人大常委会任免：
　　（一）在市高级人民法院院长因故不能担任职务的时候，根据市高级人民法院院长或者市人大常委会主任会议的提名，从市高级人民法院副院长中决定代理院长。
　　（二）根据市人大常委会主任会议的提名，决定任免市各中级人民法院院长。
　　（三）根据市高级人民法院院长的提名，任免市高级人民法院和市各中级人民法院的副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员。
　　（四）根据市人大常委会主任的提名，任免上海海事法院院长；根据上海海事法院院长的提名，任免上海海事法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员。
　　第七条　本市国家检察机关中的下列人员由市人大常委会任免：
　　（一）在市人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，根据市人民检察院检察长或者市人大常委会主任会议的提名，从市人民检察院副检察长中决定代理检察长，并报最高人民检察院和全国人民代表大会常务委员会备案。
　　（二）根据市人民检察院检察长的提名，决定任免市人民检察院各分院检察长；任免市人民检察院及各分院的副检察长、检察委员会委员、检察员；任免由市人大常委会批准设立的各农场区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。
　　（三）根据本市各区、县人民代表大会选举结果及市人民检察院检察长的提请，批准任免本市各区、县人民检察院检察长。
　　第八条　除本条例第四条、第五条、第六条、第七条规定的本市国家机关工作人员由市人大常委会任免外，市人大常委会还可以根据国家的有关规定任免本市国家机关的其他工作人员。

第三章　任免程序

　　第九条　由市人大常委会任免的本市国家机关工作人员，提名人应当在市人大常委会举行会议的十五日以前向市人大常委会提出书面任免案；有特殊情况的，至迟应当在十日以前向市人大常委会提出书面任免案，并向市人大常委会主任会议说明情况。由市人大常委会任命的市人民政府组成人员，初任及提任的市高级人民法院和市各中级人民法院、上海海事法院的审判人员和市人民检察院及各分院的检察人员，提名人应当同时报送被提名人的简况、提名理由等书面材料。提出免职案时，提名人应当说明免职理由。
　　第十条　市人大常委会人事代表工作委员会应当对市长、市高级人民法院院长、市人民检察院检察长、上海海事法院院长等提名人提出的任免案进行审查，并向常委会报告。
　　人事代表工作委员会在审查过程中，应当听取市人民代表大会有关专门委员会及其他有关方面的意见，可以要求提名人或者有关部门对被提名人员的情况作补充介绍。
　　第十一条　市人大常委会主任会议根据人事代表工作委员会审查的意见，决定将任免案提请市人大常委会会议审议。
　　第十二条　市人大常委会会议审议任免案的时候，提名人或者其委托的人员应当到会说明情况，答复询问。
　　市人大常委会会议审议市人民代表大会各专门委员会副主任委员、委员，市人大常委会各工作委员会主任、副主任、委员，市人大常委会副秘书长、办公厅主任，市人民政府组成人员，市高级人民法院副院长，市各中级人民法院和上海海事法院的院长、副院长、市人民检察院副检察长及各分院的检察长、副检察长的任命案时，被提名人员应当到会同市人大常委会组成人员见面。
　　第十三条　市人大常委会会议审议任免案时，根据需要可以分组进行审议。
　　分组审议后，必要时人事代表工作委员会应当向市人大常委会全体会议报告分组审议的情况。
　　第十四条　市人大常委会会议表决任免案前，市人大常委会组成人员认为有重大问题需要进一步研究的，经市人大常委会主任或者主任会议提议，出席会议的市人大常委会组成人员过半数同意，可以暂不付表决。
　　列入市人大常委会会议议程需要表决的任免案，在交付表决前，提名人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，对该任免案的审议即行终止。
　　第十五条　市人大常委会会议对任免案的表决，采取无记名投票、按表决器或者其他方式。
　　市人大常委会组成人员对任免案可以表示赞成，可以表示反对，也可以弃权，但不得另外提名任免他人。
　　任免案以市人大常委会组成人员的过半数通过。
　　表决结果由会议主持人当场宣布。
　　第十六条　市人大常委会任免的国家机关工作人员，由市人大常委会行文通知有关机关。有关机关接到任免通知后，应当及时通知被任免人员到职或者离职。
　　第十七条　市人大常委会任命的本条例第五条第一款第三项，第六条第二项、第三项、第四项，第七条第二项的人员，由市人大常委会颁发任命书。任命书由市人大常委会主任署名。
　　第十八条　新的一届市人民政府领导人员依法产生后，市长应当在两个月内按程序提请市人大常委会决定任命属于市人民政府组成人员的秘书长、委员会（办公室）主任、局长。个别部门一时难以确定人选的，可以适当推迟提请任命，但市长应当向市人大常委会说明情况。
　　市人民代表大会换届后，市人大常委会主任会议和市人民检察院检察长，应当在两个月内分别按程序提请市人大常委会决定任命市各中级人民法院院长和市人民检察院各分院检察长。一时难以确定人选的，可以适当推迟提请任命，但提名人应当向市人大常委会说明情况。
　　第十九条　在市人民代表大会闭会期间，市人大常委会组成人员、市长、副市长、市高级人民法院院长、市人民检察院检察长可以向市人大常委会提出辞职，由市人大常委会决定是否接受其辞职。市人大常委会接受辞职后，报市人民代表大会备案；市人民检察院检察长的辞职，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。
　　第二十条　由市人大常委会任命的国家机关工作人员，因工作机构名称改变，而工作性质和范围没有变动的，不再重新办理任命手续，但应当由原提名人报市人大常委会备案。
　　第二十一条　由市人大常委会任命的国家机关工作人员，因工作机构撤销或者合并而离职的、退（离）休需免职的、在任职期间去世的，均不必办理免职手续，但应当由原提名人报市人大常委会备案。

第四章　监督、撤职

　　第二十二条　凡由市人大常委会任命的国家机关工作人员，应当接受市人大常委会、市人民代表大会代表和人民群众的监督，严格遵守宪法、法律，执行市人民代表大会及其常务委员会作出的决议，全心全意为人民服务。
　　第二十三条　市人大常委会可以通过听取和审议专项工作报告、执法检查、提出询问和质询案、组织特定问题调查、审议和决定撤职案等方式，了解被任命的国家机关工作人员的工作情况，进行法律监督和工作监督。
　　第二十四条　市人大常委会可以撤销下列国家机关工作人员的职务：
　　（一）在市人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副市长的职务。
　　（二）决定撤销由市人大常委会任命的本市国家机关工作人员的职务。
　　（三）在市人民代表大会闭会期间，市人大常委会认为市高级人民法院院长需要撤换，须报请最高人民法院报经全国人民代表大会常务委员会批准。
　　（四）在本市各区、县人民代表大会闭会期间，根据各区、县人大常委会的决定和市高级人民法院的提请，批准撤换本市各区、县人民法院院长。
　　（五）根据市人民检察院检察长的提请，批准撤换本市各区、县人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员。
　　第二十五条　市人大常委会主任会议、市人民代表大会各专门委员会、市人大常委会组成人员五人以上联名，可以向市人大常委会提出撤销由市人大常委会任命的国家机关工作人员职务的议案。市长、市高级人民法院院长、市人民检察院检察长、上海海事法院院长可以分别向市人大常委会提出撤销由市人大常委会任命的本机关工作人员职务的议案。
　　提案人提出撤销由市人大常委会任命的国家机关工作人员职务的议案，必须向市人大常委会书面提出撤销职务的理由，并提供有关材料。
　　第二十六条　市人大常委会主任会议提出撤销职务的议案，直接提请市人大常委会会议审议。其他撤销职务的议案，先由人事代表工作委员会进行审查，提出审查的意见，再由市人大常委会主任会议决定将撤销职务的议案提请市人大常委会会议审议。
　　对所有撤销职务的议案，市人大常委会主任会议或者人事代表工作委员会应当听取被提出撤销职务人员的陈述。
　　第二十七条　市人大常委会审议撤销由它任命的国家机关工作人员职务的议案时，提案人应当到会说明理由，回答问题。被提出撤销职务的人员有权提出申诉意见。
　　撤销由市人大常委会任命的市高级人民法院和市各中级人民法院及上海海事法院的庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，市人民检察院及各分院的检察委员会委员、检察员的职务，可以采取按表决器表决的方式；撤销由市人大常委会任命的国家机关其他工作人员的职务，采取无记名投票表决的方式。撤销职务的议案以市人大常委会组成人员的过半数通过，并由市人大常委会行文通知有关国家机关。

第五章　附　则

　第二十八条　本条例的具体应用问题，由市人大常委会人事代表工作委员会负责解释。
　　第二十九条　本条例自市人大常委会公布之日起施行，市人大常委会以前作出有关人事任免方面的规定，即行废止。



张守文 北京大学法学院 教授

关键词: 分配结构/分配制度/收益分配权/财税法
内容提要: 我国不合理的分配结构导致的大量分配问题，需要通过调整和优化分配结构来解决，其关键是改变分配制度中的收益分配权配置；对于分配结构的调整，传统法和现代法的功用各不相同，而财税法的功用则更为突出；财税法作为“分配法”所蕴含的分配理论，是分配结构调整的理论基础；财税法具体制度的调整和完善，有助于解决分配结构失衡、分配差距过大和分配不公等突出问题，对于维护分配秩序和实现分配正义尤为重要。


一、背景与问题

自古及今，分配始终关乎国计与民生，贯穿于经济、社会乃至政治、法律等诸多领域，不仅影响政治安定、经济增长、社会发展和文化繁荣，也影响国民财富积累和基本人权保障。纵观中外历史上的诸多纷争、制度变迁乃至政权更迭，往往皆因分配失当或分配失衡等“分配问题”而起。因此，对分配问题必须高度关注并予以有效解决。

中国自改革开放以来，伴随着经济的高速增长，经济总量和社会财富迅速扩张，但因诸多因素导致的分配差距过大、分配不公、分配失衡等分配问题也日益凸显，业已影响经济发展、社会团结和社会和谐，[1]需要经济基础和上层建筑作出回应和调适。事实上，解决收入分配问题的现实需求，本来就是中国进行改革开放的直接动因；[2]而持续解决分配问题，则是改革开放的全程使命。

上述分配问题的形成，与分配结构不合理直接相关。在各国不同时期类型各异的分配系统中，分配结构始终是影响分配功能实现的至为重要的因素。因此，要解决各类分配问题，必须追根溯源，对分配结构进行优化和调整，通过有效地“定分止争”，来防止分配失衡，实现国泰民安。

从发展经济学、发展社会学和发展政治学的视角看，中国的经济社会发展目前已到关键阶段——随着工业化、城镇化、市场化和国际化进程的加快，各种类型的“二元结构”问题层出不穷，分配失衡十分严重，分配问题相当突出。要绕过许多国家没能避开的所谓“中等收入陷阱”，[3]缓解各类社会矛盾，化解社会纠纷，在保持经济稳定增长的同时，保障社会稳定和政治安定，就必须对分配结构进行有效调整，依法规范分配活动，保障分配秩序；同时，也需要针对发展中的各类分配问题，加强“发展法学”的研究。[4]分配结构的形成与调整，均受制于特定的分配制度。分配制度之优劣良莠，直接影响分配公平，涉及分配正义，关乎分配法治。无论宪法抑或其他法律，只要其中包含分配制度，则均应在相关分配主体之间有效界定分配的权力与权利，对分配结构实施有效调整，以确保其合理性与合法性，最大限度地解决经济社会发展过程中产生的各类分配问题。

依据“发展法学”的框架和理念，分配结构的调整与法律的调整密不可分。无论是财富或收入的分配，还是相关资源、权力或利益的分配，都离不开法律的有效调整。其中，财税法作为“财富分割的利器”，作为典型的“分配法”，其调整功能尤为重要，社会公众对此期望甚高。可以说，要实现分配结构的优化，就必须加强财税法调整，并应不断提高调整的法治化水平。通过加强财税法等相关法律的调整，来促进分配结构的优化，也与国家转变经济发展方式的宏观背景密切相关。目前，我国已从关注“经济增长”转向重视“经济发展”，[5]不仅强调经济发展的质量、效益，同时也重申社会分配、社会公平之重要。转变经济发展方式需要调整多种结构，包括产业结构、投资结构、消费结构、分配结构，等等，[6]经济学界对此已有较多讨论，但法学界的研究还十分欠缺，因而对于宏观分配系统中的分配结构调整问题，非常有必要从法学的视角，探究如何通过法律的调整，来推动分配结构的优化。

笔者认为，现实中的大量分配问题，带来了复杂的经济、社会问题乃至政治问题；分配的不当、不均和不公，源于分配结构的失衡；要实现分配的相对均衡，必须对分配结构进行调整。而分配结构本身也是经济结构、社会结构的重要组成部分，依据系统论和结构功能主义的理论，“结构决定功能”，“好的结构会产生正功能”，[7]只有不断优化分配结构，才能使之更趋均衡合理。

此外，分配结构的优化离不开相关法律的调整，尤其离不开直接影响分配的财税法的有效调整。基于问题定位，以及分配结构对分配问题的重要影响，本文将首先从法律的角度，探讨分配结构与分配制度以及收益分配权之间的关联，从而说明分配结构与财税法调整之间的内在联系，以及运用财税法等法律手段调整分配结构的必要性和可能性；在此基础上，本文将进一步探讨分配结构及其问题的制度成因，说明财税法与其他法律制度解决分配问题的功用和特殊性，以及权利或权力配置对分配结构的影响；基于上述讨论，本文还将提炼财税法学的分配理论，特别是有关分配结构调整的理论，并结合现实存在的分配结构失衡、分配差距过大、分配不公这三类分配问题，提出完善财税法制度、加强财税法调整的对策，以求更好地保护各类主体的分配权利，维护分配秩序，实现分配正义。[8]

需要说明的是，在宏观的分配制度和法律体系中来观察分配结构与财税法调整的内在关联，以及财税法上的权利配置对不同类型分配结构的影响，会更有助于发现财税法调整的定位、局限以及与其他相关法律调整之间的联系，从而有助于揭示分配结构调整的复杂性与财税法调整的必要性，以及应当如何通过财税法具体制度的调整来促进分配结构的优化。

二、分配的结构、制度及分配权的关联

研究分配结构的财税法调整问题，首先需要分析分配结构与财税法调整之间的内在关联。为此，需要在一般的意义上，探讨分配结构与分配制度之间的紧密联系，揭示分配制度对分配结构的影响；同时，还要进一步阐明分配制度中的收益分配权配置对分配结构的直接影响，找到分配结构调整的关键。现就上述两个方面分别探讨如下：

（一）分配结构与分配制度的内在关联

在一国的分配系统中，分配结构直接决定分配功能，要实现分配的“正功能”，就必须通过对各类分配结构的调整，形成有效的分配机制，实现“分配正态”和分配均衡。

近年来，我国宏观的分配结构问题备受瞩目。例如，自改革开放以来，在分配的主体结构方面，政府、企业和个人的收入在整个分配体系中的占比呈现明显的变化趋势：大体上自1978年到1995年，随着“放权让利”等政策和制度的实施，国家财政收入在整个收入分配体系中的占比逐年下降，居民个人收入占比则逐年上升；但自1996年至今，政府和企业收入占比则逐年递增，而居民个人收入占比则逐年递减，于是，国家财政收入占比的变化轨迹呈现为“U形曲线”，而居民个人收入的占比变化轨迹则呈现为“倒U曲线”。[9]上述体现我国宏观分配结构特点的两类曲线非常值得关注。针对国家财政收入和企业利润收入增长较快而居民个人收入增长较慢的分配结构失衡问题，必须通过法律制度的调整，改变不合理的分配结构，不断提高居民个人收入占整个国民收入中的比重，增强居民的分配能力和消费能力。

其实，不只是上述的主体结构，分配结构中的城乡结构，以及行业结构、地区结构等，也都与特定的法律制度相关。恰恰是各类特定法律制度上的安排，直接影响了分配结构中的各类具体结构的形成。应当说，法律制度对各类具体分配结构的影响，是研究财税法及其他法律调整问题的基础和前提。厘清法律制度对分配结构的直接影响，尤其有助于分析财税法等各类法律制度调整的必要性与可行性。

从总体上说，涉及资财分配（包括个人的财产分配、企业的财务分配，以及国家的财政分配等）的各类法律制度，构成了有关私人物品和公共物品分配的多种分配制度，它们直接影响着各类分配结构的形成。同时，基于“物我两分”、“资源有限”的约束和“利益主体”普遍存在的现实，分配作为贯穿经济、社会等诸多领域的重要问题，[10]分配关系作为非常基本的经济关系或社会关系，必然会对法律等上层建筑产生重要影响，从而也会影响各类具体分配制度的形成。而如何“定分”，从而“止争”，恰恰是法律非常重要的职能。

考察各类法律规定，不难发现其中的分配制度通常都着重规定参与分配的主体、分配的客体、分配的时空、分配的权利、方式、方法等，从而形成了分配的主体结构、客体结构、时空结构、权利结构等多种结构，而正是上述各类分配结构，直接关系到分配的结果，关系到分配是否失当、失衡，以及是否会引发各类分配问题。

例如，从分配的主体结构来看，在“劳动者”与“资本等要素拥有者”所构成的分配结构中，[11]劳动者收入分配能力的相对下降，以及资本等要素拥有者分配能力的提升，拉大了分配主体的分配差距；在农村居民与城镇居民所构成的分配结构中，特别是农民与市民所构成的分配结构中，农村居民或农民收入的相对下降，会直接导致城乡差距过大。上述各类主体在分配能力上的差异，直接带来了分配差距过大和分配失衡的问题，需要通过分配制度的调整来解决。

此外，上述分配上的主体结构也与空间结构密切相关。具有不同分配能力的主体，在空间上的分布很不均衡，并由此会形成地域上的分配差距。如国际上的南北差距，我国的东部与中西部的差距，等等。与此同时，从分配客体角度看，[12]不同行业、不同领域的财富、收入、资源的“非均衡”分布，也形成了行业或领域之间的差距。上述各类差距归根到底是由分配制度所导致的。

总之，分配结构与分配制度之间存在着内在关联，一方面，分配制度决定了分配结构的形成；另一方面，分配结构也是分配制度的现实体现。财税法作为一类重要的分配制度，对各类分配结构的形成均有重要影响。因此，分配结构的调整离不开财税法的调整。并且，财税法的调整具有重要地位。

（二）分配结构调整的关键在于改变收益分配权配置

分配结构不合理所导致的亟待解决的各类分配问题，构成了分配结构调整的现实需求；而产生各类分配问题的法律原因，则主要体现为收益分配权配置的不合理。因此，分配结构调整的关键在于改变收益分配权的配置。